摘要： 中國(guó)城鎮(zhèn)供熱體制改革步履艱難，但勢(shì)在必行。通過(guò)大量調(diào)研，本文試圖從根本上闡述供熱體制改革的必要性，供熱改革成敗與否的關(guān)鍵性問(wèn)題并在解決途徑上進(jìn)行初步探索。
關(guān)鍵詞：供熱體制改革　  
    中國(guó)城鎮(zhèn)供熱體制改革的探索工作已開(kāi)展多年，可以說(shuō)步履艱難，究其原因，有其技術(shù)上的難度也有政策的復(fù)雜性。但不進(jìn)行供熱體制改革會(huì)導(dǎo)致更多的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。下面從以下幾個(gè)各方面進(jìn)行闡述： 
1、供熱體制改革產(chǎn)生的背景
1.1環(huán)境污染
    隨著國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，居民生活水平大幅提高，人均住房面積不斷增大。長(zhǎng)江以北為我國(guó)采暖區(qū)域，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)決定了燃煤仍是主要的熱能提供方式，由此帶來(lái)了尾氣對(duì)環(huán)境的影響。
    冬季因采暖而消耗能源造成了對(duì)環(huán)境的破壞。全球的氣候變暖，空氣質(zhì)量下降，部分城市酸雨的頻繁光顧，SOX、NOX大量排放，氣候條件進(jìn)一步惡化，都要求我們必須從每一個(gè)可能的方面來(lái)改變這一現(xiàn)狀。但供熱設(shè)備落后，運(yùn)行效率低下，尾氣處理不充分等問(wèn)題的存在使我們的愿望難以實(shí)現(xiàn)。而這些問(wèn)題的存在又有其內(nèi)因，包括政策與機(jī)制等問(wèn)題。
1.2建筑能耗指標(biāo)過(guò)高
    建設(shè)部《建筑節(jié)能“九五”計(jì)劃和2010年規(guī)劃》指出：建筑能耗系指建筑在使用過(guò)程中的能耗，主要包括采暖、通風(fēng)、空調(diào)、照明、炊事燃料、家用電器和熱水供應(yīng)等能耗。其中以采暖和空調(diào)為主。在保證提高建筑舒適性的條件下，合理使用能源，不斷提高能源利用效率。
    據(jù)測(cè)算，目前我國(guó)民用建筑能耗量占全國(guó)商品能源總耗的25％，其中采暖能耗占60％。相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家同等條件下的采暖能耗的三倍。
    2000年，國(guó)家建設(shè)部76號(hào)令《關(guān)于民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》的頒布為我國(guó)推廣節(jié)能建筑開(kāi)辟了有效道路，供熱體制改革隨即而來(lái)。目前，我國(guó)北方主要還是以集中供熱為主，其原因是煤炭在我國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)比重，另一不可忽視的原因是它的價(jià)格對(duì)于消費(fèi)者而言是比較經(jīng)濟(jì)的，但每年冬季因取暖而造成的能源消耗總量是巨大的。這不僅包括煤耗、水耗、電耗，還包括管網(wǎng)輸送過(guò)程中的沿程損失。就近年來(lái)看，能源緊缺的形勢(shì)日益嚴(yán)重，造成能源價(jià)格的不斷上升，引發(fā)了全國(guó)各地的供熱價(jià)格不同幅度的上漲，消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)與舒適中開(kāi)始博弈。
1.3能源的供需矛盾突出
    從暖通專(zhuān)業(yè)角度講，傳統(tǒng)供熱方式（即供熱體制改革之前）多為上供下回單管順流形式，其弊端在于居民無(wú)法根據(jù)自身感受調(diào)節(jié)室內(nèi)溫度，更不能因人員外出將采暖中止。從而造成能源分配與能源需求不符，背離市場(chǎng)供求關(guān)系。這一點(diǎn)可歸為能源的計(jì)劃配置。
    因此，要解決這一矛盾就要求供熱體制改革必須在原有技術(shù)上有所突破，努力實(shí)現(xiàn)用熱商品化，與“福利”合理脫鉤。在采暖費(fèi)收繳上依據(jù)多用多繳，少用少繳，不用不繳的原則。使其市場(chǎng)在能源配置上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。
1.4采暖費(fèi)繳費(fèi)主體混亂
    由于社會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有相當(dāng)一部分企業(yè)由于改制、重組，職工下崗、分流，以及企業(yè)破產(chǎn)等變化因素，出現(xiàn)了采暖費(fèi)無(wú)人繳納，無(wú)力繳納或者不愿繳納的現(xiàn)象，造成供熱企業(yè)收費(fèi)困難，加之煤水電價(jià)格的不斷上漲，技術(shù)改造加大投入，致使供熱單位被欠費(fèi)拖累的難以為繼。
    同時(shí)由于房改政策的啟動(dòng)，原先的房屋承租人絕大部分轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)人，還有一部分職工購(gòu)買(mǎi)了商品房、普通經(jīng)濟(jì)適用房，再加上城市危改工程、市政建設(shè)拆遷安置購(gòu)房等等，出現(xiàn)了政策范圍涵蓋以外的新問(wèn)題，造成供熱交費(fèi)主體更加不明確。
    平房與樓房采暖補(bǔ)貼不公平，以及因住房面積大小造成補(bǔ)貼差異，這種補(bǔ)貼不公平分配引發(fā)的矛盾日趨突出。
    由此可見(jiàn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的多重變化，供熱體制稍顯滯后，帶來(lái)了居民在采暖問(wèn)題上的失衡感。這一切必須通過(guò)政策調(diào)整，明確繳費(fèi)主體，明確補(bǔ)貼方式，做到居民用得起熱，繳費(fèi)積極主動(dòng)。
1.5供熱企業(yè)管理水平低下
    在我們的傳統(tǒng)認(rèn)知觀念里，供熱企業(yè)往往與勞動(dòng)力密集、工作環(huán)境惡劣、人員素質(zhì)低下等詞匯聯(lián)系在一起。但對(duì)丹麥、芬蘭等北歐供熱水平較發(fā)達(dá)國(guó)家有所了解的人會(huì)知道，供熱企業(yè)早已步入科技企業(yè)行列。供熱設(shè)備的自動(dòng)化運(yùn)行，信息傳送的網(wǎng)絡(luò)智能化，合理的能源消耗，對(duì)環(huán)境的低污染。其水平遠(yuǎn)高于我國(guó)現(xiàn)狀。
    人員素質(zhì)低下，設(shè)備老化、運(yùn)行效率低下、管理落后，領(lǐng)導(dǎo)多為外行，對(duì)本職工作既缺乏必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)又沒(méi)有給予足夠的重視，這一切又導(dǎo)致能耗量大，居民室內(nèi)溫度偏低，進(jìn)而居民對(duì)采暖費(fèi)的繳納產(chǎn)生抵觸情緒，供熱企業(yè)收費(fèi)率低又無(wú)法進(jìn)行必要設(shè)備維護(hù)、更新，技術(shù)改造。如此惡性循環(huán)，使整體行業(yè)發(fā)展走入歧途。而這些問(wèn)題需要通過(guò)國(guó)家政策干預(yù)，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)化，盡早步入良性循環(huán)。
2.供熱體制改革的關(guān)鍵問(wèn)題

    中國(guó)城鎮(zhèn)供熱體制改革從1997年試點(diǎn)到2000年建設(shè)部76號(hào)令的頒布，再到2003年建設(shè)部等八部委局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，整項(xiàng)工作仍以“試點(diǎn)”方式開(kāi)展并未在所有城市強(qiáng)行推行，可見(jiàn)其復(fù)雜程度。建設(shè)部副部長(zhǎng)曾講到過(guò)，還沒(méi)有哪一項(xiàng)改革的難度要大于供熱體制改革。結(jié)合本人對(duì)該項(xiàng)目調(diào)研，我認(rèn)為其關(guān)鍵性問(wèn)題主要在：
2.1技術(shù)的成熟程度
    供熱體制改革要解決能源供需的不合理，根本在于對(duì)傳統(tǒng)供熱方式的顛覆。從專(zhuān)業(yè)角度講，由單管順流改為單戶(hù)分環(huán)采暖系統(tǒng)，從而達(dá)到分戶(hù)調(diào)解、分室控溫。簡(jiǎn)單的說(shuō)，用戶(hù)可以根據(jù)自身需要調(diào)節(jié)室內(nèi)溫度，這種調(diào)節(jié)并不對(duì)其他用戶(hù)產(chǎn)生直接影響。這種方式的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于系統(tǒng)的改造，新型設(shè)備的開(kāi)發(fā)應(yīng)用。
    第一，管材及水質(zhì)。傳統(tǒng)鑄造散熱器已禁止使用，取而代之以鋁合金、鋼質(zhì)、銅鋁復(fù)合散熱器，這就要求水質(zhì)有所提高；管材采用塑料類(lèi)從而降低比摩阻，提高傳送效率；第二，調(diào)節(jié)型設(shè)備。這里主要指差壓平衡閥和散熱器溫控閥。居民要想調(diào)節(jié)溫度而又不影響其他用戶(hù)，這些是關(guān)鍵設(shè)備。其成熟程度將直接影響居民使用效果，系統(tǒng)的穩(wěn)定性；第三，熱量表。有調(diào)節(jié)就要有計(jì)量。熱量表作為用熱的貿(mào)易結(jié)算依據(jù)，其穩(wěn)定性、可靠性、耐用性必須得到保證。而這一點(diǎn)，我國(guó)尚無(wú)成熟技術(shù)。盡管?chē)?guó)內(nèi)部分企業(yè)立項(xiàng)開(kāi)發(fā)，但其性能距離可推廣應(yīng)用距離甚遠(yuǎn)。而國(guó)外產(chǎn)品如DANFOSS、 SIMENS、HONEYWELL等產(chǎn)品相對(duì)完善，而價(jià)位在1500.00左右，成本相對(duì)較高，加之管材及散熱器的費(fèi)用，改造成本居民無(wú)法承受；第四，鍋爐房的運(yùn)行效率。節(jié)能降耗最終體現(xiàn)在鍋爐的煤、水、電消耗上，良好的鍋爐出力，先進(jìn)的自動(dòng)化控制是保證提高能源利用率的關(guān)鍵。
2.2熱價(jià)結(jié)構(gòu)的合理設(shè)計(jì)
    降低能源消耗，提高能源利用率，平衡能源消耗的供需矛盾，必須輔以經(jīng)濟(jì)杠桿，合理的熱價(jià)結(jié)構(gòu)既應(yīng)保證供熱企業(yè)的合理利潤(rùn)，又要能夠充分調(diào)動(dòng)居民的節(jié)能積極性（這里主要指行為節(jié)能），還要使居民在采暖費(fèi)的收繳上彼此沒(méi)有明顯的“不公平感”，難度之大顯而易見(jiàn)。熱價(jià)結(jié)構(gòu)也是供熱改革過(guò)程中的敏感性問(wèn)題和關(guān)鍵性問(wèn)題，決定著改革的進(jìn)程與成敗。也充分體現(xiàn)這一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否做到“效率優(yōu)先，兼顧公平”。
    “熱”相對(duì)于普通商品有著特殊性。在鄰間傳熱問(wèn)題上，熱能存在正外部性問(wèn)題。即鄰間用熱會(huì)通過(guò)建筑墻體傳熱。通過(guò)試驗(yàn)，某建筑中間層在不采暖的情況下，只要鄰間及上下層采暖，此時(shí)該中間層室內(nèi)溫度可達(dá)到15℃。也就是說(shuō)，自己購(gòu)買(mǎi)的商品-熱，在自己消費(fèi)的同時(shí)，給他人也會(huì)帶來(lái)收益。
    供熱的能源消耗會(huì)給環(huán)境造成影響，同樣存在負(fù)外部性問(wèn)題。鍋爐房附近飄塵濃度增加，空氣污染較大，能見(jiàn)度下降，造成附近地價(jià)貶值。
    由此，供熱在能源的生產(chǎn)和消費(fèi)上普遍存在外部性問(wèn)題。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在計(jì)算能源價(jià)格時(shí)沒(méi)有考慮其不可再生性，以及對(duì)環(huán)境的破壞成本，因此普通消費(fèi)者和企業(yè)往往只支付了能源的私人成本，而沒(méi)有考慮其社會(huì)成本。其結(jié)果必然是定價(jià)結(jié)構(gòu)不合理，在這種情況下，市場(chǎng)出現(xiàn)了“失靈”。所謂“失靈”就是在完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用都不可能實(shí)現(xiàn)一般均衡和帕累托最優(yōu)狀態(tài)。
    政府應(yīng)通過(guò)制定稅收和補(bǔ)貼等微觀經(jīng)濟(jì)政策。使能源的私人成本等于社會(huì)成本，來(lái)解決外部性的問(wèn)題。
2.3供熱企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制
    目前，政府對(duì)國(guó)家企業(yè)改革的原則是：堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向不能變，再加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)勝劣汰。加快國(guó)有中小企業(yè)改革。發(fā)展一批大企業(yè)和大集團(tuán)公司，具有實(shí)力的熱力集團(tuán)可以跨地區(qū)重組、兼并，進(jìn)一步發(fā)展和壯大熱力企業(yè)。改變?cè)泄芾砟Ｊ剑黄苽鹘y(tǒng)管理思維。
2.4采暖費(fèi)相關(guān)政策
    居民直接向供熱企業(yè)繳費(fèi)采暖，實(shí)行用熱商品化。采暖費(fèi)由政府、單位、個(gè)人共同擔(dān)負(fù)。各級(jí)財(cái)政、單位用于職工供熱采暖的費(fèi)用作為供熱采暖補(bǔ)貼，向單位職工和離退休人員發(fā)放，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，采暖補(bǔ)貼可在成本費(fèi)用中列支。若簡(jiǎn)單地按照“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”的原則進(jìn)行改革，對(duì)于依靠財(cái)政支出的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的影響不大，但對(duì)于社會(huì)企業(yè)、自收自支的事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，供熱補(bǔ)貼勢(shì)必會(huì)增加勞動(dòng)力的成本。
    我國(guó)供熱方式呈多樣化，有燃煤集中供熱，熱電廠余熱，燃?xì)獗趻鞝t采暖、電熱膜采暖等，這些是否應(yīng)該補(bǔ)貼、按照什么標(biāo)準(zhǔn)、如何計(jì)量和區(qū)分、補(bǔ)貼方式和途徑等應(yīng)進(jìn)行深入探討。
2.5弱勢(shì)群體的保障
    供熱體制改革涉及諸多方面因素：職工的分配制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障線、鰥寡孤老殘、下崗職工等以及政府、單位、個(gè)人三者負(fù)擔(dān)的平衡，供熱成本與價(jià)格的關(guān)系，中央與地方財(cái)政的平衡等等，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨著許多必須解決的問(wèn)題。 
    困難企業(yè)和困難職工的問(wèn)題。供熱改革應(yīng)該充分考慮停產(chǎn)、半停產(chǎn)、破產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量和變化趨勢(shì)，以及由此產(chǎn)生多少困難職工。
    對(duì)于鰥、寡、孤、老、殘、軍烈屬等重點(diǎn)優(yōu)撫保障對(duì)象，需要建立相應(yīng)的保障機(jī)制，增加政府財(cái)政的支出。

3.總結(jié)
    供熱體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。每一個(gè)環(huán)節(jié)處理不當(dāng)都會(huì)影響改革的進(jìn)程。
    技術(shù)層面，我個(gè)人建議對(duì)于一項(xiàng)新技術(shù)不要盲目推廣，對(duì)于國(guó)外的形式不要單純的引進(jìn)，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的具體情況，充分論證，反復(fù)試驗(yàn)。以點(diǎn)帶面，邊消化邊推廣邊完善。
    政策層面，不僅是供熱領(lǐng)域的管理機(jī)構(gòu)反復(fù)探討，還要重視配套政策的制定，做到有政策做依托，這是改革能否順利進(jìn)行基礎(chǔ)。
    行為層面，作為行為主體-供熱企業(yè)，要轉(zhuǎn)變觀念，積極探索，制定與改革相適應(yīng)的管理架構(gòu)，有效的激勵(lì)約束機(jī)制。而在資金問(wèn)題上，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化和供熱行業(yè)市場(chǎng)化。允許多種經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入供熱領(lǐng)域，社會(huì)資金、境外資本參與供熱設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，使其呈現(xiàn)投資主體多元化格局。 

參考文獻(xiàn)
1《科學(xué)發(fā)展觀與能源政策》陳清泰
2《建筑能耗與可持續(xù)發(fā)展》王淵
3《對(duì)北京市供熱體制改革的幾點(diǎn)思考》許曉晨