【摘要】隨著國有企業改革的逐步深入，城市供熱體制的改革已是迫在眉睫。要做好此項艱苦而復雜的系統工程，熱費管理體制的改革是關鍵。而要成功地進行熱費管理體制的改革需要眾多的客觀條件和外圍環境作為保證。本文論述了做好熱費管理體制改革需重點解決的幾個問題，指出了解決好這些問題將是熱費管理體制改革成功的重要保證。
---唐山市熱力總公司袁志軍王少馳
城市供熱體制改革的主要內容是:改革單位統包的用熱制度，停止福利供熱，實行用熱商品化、貨幣化；加大新型墻體材料、建筑節能技術的推廣應用和供熱采暖設施的技術改造力度，提高熱能利用效率，改善城鎮大氣環境質量；繼續發展和完善以集中供熱為主導、多種方式相結合的經濟、安全、清潔、高效的城鎮供熱采暖系統；加快供熱企業改革，引入競爭機制，培育和規范城鎮供熱市場。而改革單位統包的用熱制度，停止福利供熱，實行用熱商品化、貨幣化是其中的重要內容，其實施的情況將直接影響到整個供熱體制改革的成功與否。實行用熱商品化、貨幣化也并非一蹴而就的事情，需要具備各種條件作為其順利實施的保證。
一、搞好熱費管理體制改革必須改變原有的福利觀念、樹立熱是商品的意識
1、社會與居民群眾對熱是商品的認識亟待提高
我們說“熱”是商品，因為它不是天然就存在的，它是供熱企業的職工用自己辛勤的勞動汗水，用自己掌握的供熱專業知識和技能，通過鍋爐等供熱設備將供熱企業用資金購來的煤、水、電等資源，轉變成熱能，再通過熱網的輸配、分流以及供熱參數的轉換才供給熱用戶的，它創造了新的價值。其價值是在市場上通過其價格來體現的。但長期以來供熱社會福利型“包燒制”在社會和人們思想當中已根深蒂固，因此必須盡快轉變觀念，建立“熱”是商品的意識。
2、提高熱是商品的意識要靠深入而廣泛的宣傳
集中供熱一般分布在大中型城市，所在地區經濟比較發達，按常規，用戶是有用熱支付能力的。但是部分用戶受“福利用熱”觀念的影響，產生了拖欠熱費、不想交費和竊熱現象。針對這種現象，供熱企業應對用戶加強熱是商品的宣傳，進一步加大用熱按需交費的市場交換法則的教育。引導用戶逐漸克服“福利用熱”的觀念，增強用戶繳納熱費的積極性，爭取用戶的理解。
二、搞好熱費管理體制改革必須進一步推進居民住宅熱費收費制度的改革
從實踐中可以看出，熱費難收不僅有觀念和供熱質量的問題，而且也有一個收繳機制的問題。長期以來，熱費收繳之所以難，就難在沒有按照市場經濟的規律要求，采取相應的方式、方法，依然在按照過去計劃經濟采用的一套作法，依靠國家財政補貼、企業承擔、個人無償用熱的方式方法。顯然，這種供熱企業靠財政撥款、企業承擔的方式，也越來越不能適應變化了的新形勢，必須進行改革。
1、供暖收費制度改革的目的、目標
供暖收費制度改革的目的是：加強供暖收費管理，加大采暖費收繳力度，搞好冬季城市供暖工作，提高居民生活質量，為供暖體制改革奠定基礎。
供暖收費制度改革的長期目標是：遵循市場經濟規律，把供暖企業推向市場，實現供暖商品化；近期目標是：根據社會經濟狀況，建立起合理負擔采暖費的收費體制，提高供暖收費率，緩解供暖收費不足，保證冬季供暖的正常運行。
2、供暖收費制度改革的內容
按照市場經濟的供求原則，改革供熱采暖收費全部由社會承擔的收費制度，改變原有的企業、個人雙方共同交納熱費的交費方式，逐步向個人購熱制轉變的新型收費制度。政府部門應該按照本地區的具體情況，統籌安排，合理負擔，既要促進社會穩定，又要考慮大多數職工的經濟承受能力和心理承受能力，逐漸把過去國家給職工的取暖補貼，由暗補改為明補，也就是把職工單位負責的熱費，由家庭成員所在單位合理分攤，并按工資的一定比例進入職工工資，實現熱費完全由用戶個人交納，達到用熱、交費權利和義務的統一。
三、搞好熱費管理體制改革必須加大行政立法力度，完善城市供熱管理辦法及熱費收繳管理辦法
1、完善供熱行業技術規范是推進征費管理體制改革的基礎
目前，供熱行業還沒有制定出統一的設計、運行、檢修技術規范或標準；勞動、材料、能源等項定額還沒有統一的標準；供熱行業熱力輸配成本的平均水平還沒有一個確切的指標。這些工作的滯后，都直接影響著征費管理體制改革的進度。因此，相關政府主管部門應盡快部署這一工作，促進這些標準和規范早日出臺。
2、頒布供熱法規是加快征費管理體制改革的保證
收費難除了有一定的客觀因素外，人為的因素很多：計劃經濟體制中建立的與當前市場經濟環境不相適應的收費模式，人們思想觀念的陳舊，用來遵循和約束的法規、條例的缺乏等等。而行政手段的使用，是必不可少的，必須加大行政立法力度，盡快頒布《集中供熱管理條例》及相應的《熱費收繳管理辦法》，建立一套能夠促進熱行業健康發展的管理法規。切實改變當前供熱管理無法可依的局面。
四、搞好熱費管理體制改革必須依靠管理、依靠科技，努力降低供熱成本、減少供熱費用
隨著城市集中供熱征費管理體制改革的不斷推進和熱作為一種商品推向市場，商品在市場經濟運行體制下，必須要遵循相應的經濟規律和價值規律，所以，如何采取有力的措施降低供熱成本、減少供熱費則顯得非常重要。
1、合理分攤熱電聯產集中供熱的熱、電、煤耗
目前，國際上對熱電聯產集中供熱的熱電的煤耗分攤有三種方法。熱量法，節能經濟效益全部歸電，我國學習原蘇聯，一直采用這種辦法，延用到今日；熱焓法，節能經濟效益全部歸熱，熱價很低，丹麥、瑞典、挪威、德國等北歐國家應用此法；節能經濟效益熱、電共享，美國采用該辦法。
如果我國也采用此方法進行煤耗比分攤，供熱成本可降低20～25％，應用熱焓法可降低30％以上。所以，正確合理的確定熱電聯產集中供熱的熱、電、煤耗分攤比，從而降低供熱成本，這個問題應引起相關部門的重視，應逐步做到公平合理，符合市場經濟規律的要求。
2、對供熱企業的成本核算應制定宏觀指導標準
供熱成本不能簡單地類同工業產品核算辦法進行計算，政府必須綜合考慮各方面因素，從根本上改革熱價的組成和核算辦法，對城市供熱企業核定宏觀指導的費用標準，確定供熱企業用以計算供熱價格的成本真實可信，透明度高，這樣才有利于供熱企業提高技術、管理、服務水平，降低供熱成本，便于用戶的理解和支持。
3、改變現有按建筑面積收繳供熱費的辦法，逐步實現按熱計量收繳供熱費
改按面積收熱費為按熱量收繳，耗熱量的多少直接影響著居民繳納熱費的多少，所以，居民的節能意識也會很快得以提高。目前在發達國家，熱量計已普遍使用。采暖供熱按各家各戶實際消耗熱量的多少收費，熱量已成為一種真正意義上的商品，因而居民的節能意識普遍提高。一些國家的經驗表明，安裝熱量計后由于居民節能意識的提高，可達到節約供熱量20％左右的效果。
五、搞好熱費管理體制改革要依靠提高采暖系統的技術含量和供熱質量
隨著社會主義市場經濟的發展，環境保護被廣泛重視，很多城市都在進行不同采暖能源及供熱方式的比較，形成了以燃煤、燃氣、油、電為能源的多種供熱形勢，這對發展以燃煤為燃料的熱電聯產集中供熱鍋爐房供熱提出了課題，一是如何降低建設費用（包括熱源、熱網和熱力站的建設費用），使終端用戶獲得單位熱量所需的建設費用最小；二是如何改善供熱系統，提高經濟性，即如何減少各個環節的能源浪費和費用，保證供熱質量，降低成本，以便提高集中供熱和其他供熱方式的競爭能力。所以供熱企業應該從各方面入手，提高采暖系統的技術含量，改變不合理的系統，提高供熱質量。
1、通過技術改造、創新，改善供熱系統
對現有管網必須進行詳細的水力分析，并采取相應的措施有效的建立穩定的水力工況；熱力站是連接一次網和二次網的重要設施（樞紐），改進熱力站系統的技術和設備，以合理分配流量、穩定水力工況、節約能源、提高供熱質量；改善二次網和用戶內部不合理系統，解決小區內建筑物之間和建筑物內部房間之間冷熱不均問題；建立微機控制系統，為供熱管理人員提供集中供熱系統的運行狀況，幫助工作人員選擇最佳的運行工況，進而維護頻繁變動的熱網系統的水力工況平衡、保證供熱、節約能源。實施多熱源聯網運行，優化管網運行方式，保證穩定運行，提高供熱品質。
2、實行分戶控制
為了扭轉供熱收費難這一局面，可以嘗試進行分戶控制改造，以求探索一套化解熱費收繳矛盾的新途徑。實施分戶控制改造有以下幾方面好處：
（1）通過對用戶實施分戶有效的控制，可以加大熱費收繳力度，提高熱費收繳率，增強企業的經濟效益。
（2）保證自覺交費用戶的合法權益，斷絕不交費用戶的依賴思想，消除搭車受益的不良思想意識。
（3）營造一種熱是商品，交錢供熱，不交錢不供熱，交多少錢供多少熱的思想氛圍。
（4）為改革供熱計量收費體制，由按面積計算熱費向熱量計量收費過渡奠定基礎。
分戶控制改造是供熱傳統不合理時的按面積收費向科學合理的按熱量收費的一個前奏和過渡。唐山市熱力總公司2006年度完成五萬平方米的分戶改造。改造取得了明顯的效果，具體結果見下表。
可見，通過分戶控制改造，熱力公司當年收費率提高28.82％，陳欠收費額完成339675元，總收費額比上一年度增加511725萬元。分戶改造供熱得到了絕大部分熱用戶的支持、理解。由此可見，推行分戶控制改造無論從技術、資金，還是用戶方面都是切實可行的。
六、搞好熱費管理體制改革需要引入社會服務承諾制度
1、社會服務承諾制度
社會服務承諾制度是承擔社會服務職能的組織和個人，按行業要求，把服務內容、服務標準、服務程序、服務時限和服務責任公開向組織和社會作出承諾；設立監督機構和舉報電話，明確經濟賠償標準，對未兌現承諾的責任人按規定給當事人以經濟賠償，是具有規范和約束力的一種契約性質的機制。
實踐證明：推行社會服務承諾制度有利于轉變行業作風，是加強行業建設的重要內容；有利于建立新型的社會、人際關系，是加強精神文明建設的重要途徑；有利于發揮人民群眾參政議政、民主監督的作用，是加強社會主義民主政治建設的重要步驟。
2、供熱行業實行社會服務承諾制度的必要性
(1)熱作為進入市場的特殊商品，除了要滿足一般商品的質量要求之外，還必須同時滿足企業、滿足社會、滿足群眾的特殊需要。熱產品作為一種在銷售過程中服務的復雜而難度大的商品，一般的服務滿足不了消費者的要求，必須提供優質的服務，也只有提供優質的服務，才能收到良好的社會效益和經濟效益。因此，供熱企業應圍繞為用戶提供優質的服務，大力加強職工的日常服務規范建設，切實依靠良好的服務程序和質量，全面推進供熱的服務。
(2)集中供熱作為社會服務性行業，其服務質量的高低直接反映著企業管理者的素質，代表著政府的形象，在廣大市民自我保護意識逐漸增強的今天這一點尤為重要。
(3)隨著供熱市場的開放，在統一規劃的前提下，鼓勵多家辦熱以后，以燃氣、油、電為能源的多種供熱形式將打破集中供熱的壟斷地位。所以，只有盡快轉變觀念，增強廣大職工的服務意識、競爭意識，在抓經濟效益的同時提高企業的社會效益才能迎接新的挑戰。
七、供熱計量收費是搞好熱費管理體制改革關鍵環節
1、城市集中供熱收費制度改革，熱計量收費是關鍵
(1)實行用熱計量收費，是建立現代企業制度，實現供熱商品化、市場化和社會化的客觀要求。
“熱”是商品已普遍為社會所認同。“熱”既然是商品，那就具有價值和使用價值。“熱”這一特殊商品要進入市場，必須首先解決好計量問題，做到明碼實價。
(2)實行用熱計量收費，是節約能源，提高效益和擺脫目前經營困境，尋求供熱企業振興和發展的有效途徑。
首先，實行用熱計量收費，可收到顯著的節能效果。第二，按熱量收費，是解決目前日趨嚴重的供熱收費難問題的最有效辦法。另外，實行用熱計量收費還可以為實現居民小區生活熱水供應，并能有限杜絕用熱戶竊水問題。
2、實現熱計量收費的必要、充分條件
（1）改變原有供暖系統，為實現熱計量收費做好技術保證
A、做好建筑采暖計量收費技術工作，使供熱系統適應分室控制溫度和按戶計量的要求：一是要對室內采暖系統進行改造，二是要對熱網系統進行改造；
B、研究和開發熱計量和節能所需的儀表、設備，并制定有關產品的標準。
（2）為實現熱計量收費創造良好的軟件環境
如果說對原有供熱系統進行技術改造，是實現熱計量收費的必要的硬件條件，那么創造一個良好的社會環境也是實現熱計量收費所必不可少的軟件條件。
A、必須為熱計量收費的實施制定一個統一的標準
分戶計量的實施對供熱系統的設計提出了新的要求，各地政府必須改變熱力站、熱網系統和熱用戶系統分別由不同單位或部門設計、施工，依據標準不一致等現狀。及時組織有關部門起草相應的規范和標準，對室內供熱系統的形式給出指導性意見。這就要求供熱系統的設計或施工必須制定統一的標準，按標準統一執行。
B、盡早建立分戶計量的供熱示范點，加強供熱商品化的宣傳報道，增加用戶對分戶計量的感性認識，提高社會節能意識。
C、解決好資金籌措問題
實現熱計量收費，必須對原有室內采暖系統進行改造，并且加裝控制裝置和計量裝置。這些都需要新的資金投入，所以，必須解決資金來源問題，以保證熱計量改造能夠實施下去。
D、為按計量收費制定相應的熱價
現有的供熱價格體系，居民熱用戶僅有按供熱面積收費的價格標準，如果沒有可供參考的按熱量計費的價格標準和收費依據，即使實現了分戶熱量計量，也無法按熱量進行收費，再加上分戶計量供熱系統的初投資比較高，因此，會嚴重挫傷供熱企業和居民熱用戶對分戶計量收費的積極性，不利于計量工作的進一步開展。
所以，必須針對按熱量收費制定出相應的熱價，以促進計量工作的進一步開展，真正達到改革收費制度、節約能源的目的。目前，供熱計量、供熱分戶控制的推廣還受許多方面因素的制約，有許多問題需要我們不斷探討解決。隨著社會各方面的共同努力，供熱分戶控制和供熱計量收費的改革終將得以成功實施。
八、城市低收入群體的采暖保障政策是搞好熱費管理體制改革的必要條件
按照國家相關政策，我國現行的城市供熱體制改革的核心是實現熱商品化和貨幣化。使供暖走向市場化和商品化，遵循“誰受益，誰繳費”的原則。顯然改革政策所要解決的重點是供熱企業或行業所面臨的經營問題。按照“誰受益，誰繳費”的原則，職工或居民個人自然成為了繳費主體。因此，改革的目的實質上是解決職工或居民個人的取暖費來源問題。
熱費收繳困難除了企業由于經營不景氣無力支付采暖費以外，低收入和困難群體由于無力支付取暖費造成的熱費拖欠也占了相當大的比例。低收入群體是否能夠得到有效的保障，是直接關系到城市經濟發展和社會穩定的大事，是保證改革順利進行、建立和諧社會的關鍵問題之一。目前情況下，許多城市針對城市低收入群體的取暖費補貼做了相應的政策規定。但也存在著一些問題有待于進一步探討研究并制定相應的政策。
１、處于貧困邊緣的低收入人群大部分未被納入采暖補貼范圍，應進一步提高低保標準，將接近貧困線的低收入群體納入采暖補貼的對象范圍。
２、政府要對低收入群體的采暖保障機制承擔資金保障。
總之，熱費管理體制的改革是一項艱苦而復雜的系統工程，要成功地進行熱費管理體制的改革需要很多的客觀條件和外圍環境作為保證。不僅需要相關的政策支持，同時也需要社會各層面具備一定的接受能力以及供熱企業的自身發展作為前提，才能作好這項艱苦而復雜的工作。隨著諸多條件的逐步完善與發展，企業、個人將進一步從改革中受益，熱費管理體制的改革將逐步走入一個良性發展的軌道。
