福利制和包費(fèi)制的集中供熱是計劃經(jīng)濟(jì)的模式，已經(jīng)不能適應(yīng)市場化發(fā)展的要求。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，能源消費(fèi)方式不盡合理、社會需求逐年增加、投資建設(shè)經(jīng)營卻沒有積極性、供應(yīng)嚴(yán)重不足。特別是北方城市多年形成的供熱福利制觀念造成配套資金不足、供熱價格不到位、拒繳熱費(fèi)問題十分普遍，使集中供熱行業(yè)自身發(fā)展能力嚴(yán)重不足，加劇了供求不平衡的局面。進(jìn)行集中供熱體制改革就成為當(dāng)前集中供熱行業(yè)發(fā)展的艱巨的任務(wù)，這項系統(tǒng)工程的總目標(biāo)是通過一系列的市場化措施解決影響集中供熱發(fā)展中的一系列矛盾，加快發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展，充分地滿足人民群眾提高生產(chǎn)生活質(zhì)量的要求。

按照國家部委的要求，集中供熱改革要實行供熱特許經(jīng)營、實行采暖按用熱量收費(fèi)、實行供熱投資多元化、實行供熱運(yùn)營企業(yè)化、實行供熱服務(wù)社會化專業(yè)化、實行用熱商品化貨幣化，這是在集中供熱行業(yè)中落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)節(jié)約型社會的重大舉措，其中后三項青島已經(jīng)實現(xiàn)，前三項青島目前正在探索，供熱企業(yè)在資源集約化發(fā)展、項目規(guī)模化發(fā)展、組織集團(tuán)化發(fā)展方面，也為更快更好地發(fā)展集中供熱作了一些探索。

作為城市生產(chǎn)生活重要基礎(chǔ)設(shè)施的集中供熱的發(fā)展，牽動著整個社會，特別是為了舉辦一屆出色的水上奧運(yùn)會，集中供熱作為綠色奧運(yùn)承諾的核心工程之一，影響重大，采取什么樣的政策推動集中供熱按照市場化的方向和城市發(fā)展的目標(biāo)快速健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，是當(dāng)前一個必須首先解決的問題。

2002年，為落實國家部委加快發(fā)展房地產(chǎn)事業(yè)減少其中存在的亂收費(fèi)的要求，我市把供熱建設(shè)集資費(fèi)歸并到了城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)中，但是同時取消了熱源建設(shè)費(fèi)，其政策出發(fā)點是統(tǒng)一熱網(wǎng)管理、實行熱源建設(shè)市場化，但是奇怪的是并沒有配套熱源市場化建設(shè)的政策。在供熱價格不到位、供熱企業(yè)連年虧損的情況下，供熱企業(yè)根本無法籌集熱源建設(shè)資金提高對外供熱能力，由于經(jīng)營集中供熱困難，現(xiàn)有的集中供熱企業(yè)不斷提出要退市的要求，形成供熱需求越強(qiáng)烈、供熱發(fā)展越萎縮的奇怪局面，社會資金在這種政策環(huán)境下是不可能進(jìn)入集中供熱行業(yè)的，集中供熱建設(shè)的資金瓶頸加速緊縮，嚴(yán)重影響集中供熱擴(kuò)大發(fā)展。由于缺乏熱源，當(dāng)前已經(jīng)影響了房地產(chǎn)行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、城市生產(chǎn)生活改善的步伐。

在這種情況下，有些部門改頭換面再次提出了熱源市場化的老調(diào)子，希圖通過集中供熱企業(yè)廠網(wǎng)分開，內(nèi)部流程再造，去釀集中供熱發(fā)展的無米之炊。集中供熱行業(yè)當(dāng)前存在廠網(wǎng)分開，比如青島發(fā)電廠熱電機(jī)組和熱網(wǎng)工程、比如錯埠嶺熱電廠及其熱網(wǎng)分別相對獨(dú)立經(jīng)營、比如我市當(dāng)前60多家轉(zhuǎn)供熱企業(yè)，這不是什么新鮮事物。為了優(yōu)化集中供熱的管理，國家有關(guān)部門也在煤熱聯(lián)動的政策中明確提出了熱力出廠價格、熱力輸配價格、熱力銷售價格的意見，消化煤炭價格浮動對供熱經(jīng)營造成的不穩(wěn)定，并對一廠一網(wǎng)也提出了廠網(wǎng)分別獨(dú)立核算的意見，此廠網(wǎng)分開是經(jīng)營領(lǐng)域，彼廠網(wǎng)分開則是在投資建設(shè)領(lǐng)域。

電力行業(yè)廠網(wǎng)分開，實行上網(wǎng)電價、輸配電價、銷售電價的電價模式，特別是按類確定上網(wǎng)電價，充分考慮投資回報，加快了電力建設(shè)的發(fā)展，解決了電力發(fā)展的投資建設(shè)問題。電力改革成功有兩個基礎(chǔ)，其一電網(wǎng)損耗小可以遠(yuǎn)程輸配電力，是真正的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)并且有可能全國聯(lián)網(wǎng)，其二電源接入電網(wǎng)方式靈活，其市場化也配套了積極的價格政策。因此通過穩(wěn)定電網(wǎng)發(fā)展電源，在理論上實踐上都是完美無缺的，確保了電力市場化改革非常深入。電力系統(tǒng)作為大區(qū)域模式，可以一網(wǎng)多源，電源在電網(wǎng)隱蔽下可以充分發(fā)揮點的能動作用。

集中供熱是集中熱源生產(chǎn)、通過熱力管網(wǎng)向用戶輸送蒸汽和熱水的供熱方式，是小區(qū)域模式，以一廠一網(wǎng)為基本特色，主要原因是熱力不同于電力，其輸配熱力損耗很大，所以集中供熱規(guī)范要求供熱半徑，蒸汽直接供熱小于4公里、熱水直接供熱小于10公里。集中供熱天然有熱源、熱網(wǎng)、熱用戶三個環(huán)節(jié)，廠網(wǎng)分開作為一種管理模式，可以通過分別經(jīng)營、強(qiáng)化考核、提高效率、降低成本，但是對資本運(yùn)作、供熱調(diào)度、熱量計量、貿(mào)易結(jié)算提出了設(shè)施上、制度上、管理上的新要求，煤熱聯(lián)動文件中提出了分開經(jīng)營和獨(dú)立核算兩種方式的指導(dǎo)意見，是一種值得提倡但是要根據(jù)條件發(fā)展的供熱生產(chǎn)經(jīng)營的模式。在集中供熱領(lǐng)域里面，存在一廠一網(wǎng)供熱、也存在三級熱網(wǎng)、一網(wǎng)多點，還存在網(wǎng)間連通調(diào)劑供熱、還有多熱源環(huán)形熱網(wǎng)供熱，廠網(wǎng)分開、網(wǎng)間分開、級間分開、網(wǎng)點分開經(jīng)營是市場自身發(fā)展的選擇，是一種內(nèi)部的選擇，是市場內(nèi)部矛盾運(yùn)動的結(jié)果，當(dāng)然這種市場內(nèi)部矛盾的運(yùn)動，如果輔以合理的外部政策，會加快發(fā)展，這正是煤熱聯(lián)動文件的政策出發(fā)點。

集中供熱建設(shè)和經(jīng)營都需要在積極的政策激勵下加快市場化發(fā)展，市場化可以減少粗放建設(shè)和粗放經(jīng)營，用更少的投入更快更好地發(fā)展城市集中供熱。但是，當(dāng)前的主要矛盾是如何加快發(fā)展，解決這個矛盾要配套積極的財政政策、價格政策、金融政策，這三個工具，要綜合使用，政府財政投入一部分、受益用戶拿出一部分、市場價格儲備一部分、企業(yè)通過銀行和資本市場融資一部分，推動供熱企業(yè)自身再造擴(kuò)大供熱生產(chǎn)能力、激勵社會資本積極進(jìn)入供熱建設(shè)經(jīng)營市場，這樣熱源可以市場化、熱網(wǎng)也可以市場化。2002年取消熱源建設(shè)費(fèi)，沒有考慮配套合理的價格政策、金融政策，造成熱源建設(shè)沒有了財政政策支持，也沒有市場資金的困境。突破這個困境首先必須盡快恢復(fù)熱源建設(shè)配套費(fèi)，在這個基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討政策工具的優(yōu)化。

供熱熱源、熱網(wǎng)、熱用戶的設(shè)施建設(shè)費(fèi)，青島主要依靠受益用戶集資的方式一次性補(bǔ)償，政府財政沒有投入。今后可以考慮財政投入一部分、建立受益用戶分類繳納配套費(fèi)的制度，比如高能耗建筑繳納配套費(fèi)比例高一些供熱價格也提高一些，這也有利于推動建筑節(jié)能和按熱量收費(fèi)的改革。其二，為了鼓勵社會資金通過股份制等形式積極進(jìn)入供熱建設(shè)市場，應(yīng)該加快供熱價格制度的改革，對不能一次性繳納供熱配套費(fèi)的用戶，實行有差別的還本付息的熱價，確保社會資金得到及時補(bǔ)償。其三，對于供熱建設(shè)銀行貸款和直接融資抓緊制定優(yōu)惠的政策，及時解決供熱建設(shè)資金各種缺口。

分開經(jīng)營是供熱經(jīng)營市場化的內(nèi)容，是企業(yè)改革的重要內(nèi)容，這個部分要有步驟地循序漸進(jìn)地進(jìn)行，要結(jié)合供熱規(guī)劃、企業(yè)規(guī)模、設(shè)施改造、管理能力、服務(wù)水平、供熱價格結(jié)構(gòu)一起考慮，不能倉促上馬，也不能一刀切，要保證分開經(jīng)營后，供熱調(diào)度靈活可靠、市場關(guān)系和諧穩(wěn)定、供熱運(yùn)行安全有序、行業(yè)監(jiān)管簡化有效。分開經(jīng)營落實了歸屬明確、權(quán)責(zé)清晰、保護(hù)有利、流轉(zhuǎn)順暢的市場化原則，是以資本運(yùn)作為核心，供熱生產(chǎn)經(jīng)營為目標(biāo)，供熱價格政策為工具，資源優(yōu)化配置為效果的一場企業(yè)改革的攻堅，可以激發(fā)企業(yè)的活力，是一種充滿生機(jī)的企業(yè)運(yùn)作機(jī)制，有利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

這兩個問題，應(yīng)該分別考慮，分別采取不同的政策措施、進(jìn)行不同的制度化安排。解決集中供熱建設(shè)的、經(jīng)營的問題的政策，一個是加快發(fā)展的政策，一個是優(yōu)化發(fā)展的政策，必須分清。配套費(fèi)政策的問題，不能和分開經(jīng)營的問題混淆在一起。統(tǒng)一熱網(wǎng)、熱源市場化的設(shè)想，是一種不切實際的設(shè)想，解決集中供熱又快又好地發(fā)展的問題，必須切合集中供熱的實際。在青島，集中供熱的熱源、熱網(wǎng)，其建設(shè)經(jīng)營，具有同等的價值，只是建設(shè)、經(jīng)營兩者之間，建設(shè)的矛盾更突出一些。熱源熱網(wǎng)必須同時考慮，偏廢熱源的做法，完全不可取！

集中供熱是一項現(xiàn)代技術(shù)，源自歐洲國家，也就半個多世紀(jì)的歷史，比如丹麥集中供熱上個世紀(jì)五六十年代才開始興發(fā)，當(dāng)時供熱成本中能源成本占到50%左右，跟我們國家近年來的情況相似。但是70年代能源危機(jī)，供熱能源成本占到了90%左右，分散的油氣電供熱方式再次有所發(fā)展，歐洲國家對采暖用熱也開始實行計量收費(fèi)。中歐如法國氣候同青島類似，1/3實行分戶計量，2/3實行按樓棟計量按面積分?jǐn)偅睔W如德國和半島國家氣候寒冷，分戶計量比例大一些。歐洲的集中供熱建設(shè)費(fèi)，中歐國家政府有一些補(bǔ)貼，北歐國家完全依靠市場，但是除中歐國家有少量存在價格補(bǔ)償方式外在都實行一次性入網(wǎng)費(fèi)補(bǔ)償。歐洲的供熱市場化程度高，供熱價格十分透明，按房間體積、面積、用熱設(shè)備功率、度日數(shù)計算、熱量計量等相互結(jié)合按固定費(fèi)用和變動費(fèi)用收費(fèi)，成本項目在價目表中列出，這是我們正在借鑒模仿的方面，比如青島住宅室溫檢測取房間中央地面以上1.5米，就采用了法國的規(guī)范。至于廠網(wǎng)分開，歐洲只在大型供熱系統(tǒng)當(dāng)中采用，歐洲居住密度小，熱力有條件搞長輸管線，存在廠網(wǎng)分開建設(shè)、分開經(jīng)營的情況，比如丹麥由于能源價格變動有些熱源已經(jīng)多次更換能源方式，但是丹麥的集中供熱規(guī)模是大、中、小型各個時期間雜，并沒有統(tǒng)一的模式，在中小供熱系統(tǒng)中，建設(shè)、經(jīng)營、價格則是廠網(wǎng)合一的。作為集中供熱后進(jìn)國家和城市，對于先進(jìn)國家和城市的經(jīng)驗應(yīng)該結(jié)合自己的實際系統(tǒng)地進(jìn)行借鑒學(xué)習(xí)，不能想當(dāng)然。比如發(fā)電廠熱網(wǎng)工程，在規(guī)劃的時候，有些部門就提出來替代開源東部浮山所供熱站這樣的設(shè)想，完全不顧項目的經(jīng)濟(jì)性，到了實施的時候發(fā)現(xiàn)了問題，只能實事求是地以充分發(fā)揮集中供熱能力擴(kuò)大新增供熱面積為原則。廠網(wǎng)分開也是這樣，電力系統(tǒng)這樣進(jìn)行改革，有些部門并不考慮集中供熱的實際，盲目地提出推行廠網(wǎng)分開，像廠網(wǎng)分開這樣的經(jīng)營模式，是現(xiàn)代化供熱系統(tǒng)的模式，要考慮系統(tǒng)是不是具備這樣的條件，比如是否有現(xiàn)代化的自動控制系統(tǒng)，而后者要求供熱規(guī)模達(dá)到70MW才能有應(yīng)用經(jīng)濟(jì)性，這個規(guī)模是供熱面積100多萬平方米。集中供熱其規(guī)劃組織、投資建設(shè)、經(jīng)營管理都是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其市場化一定要遵循循序漸進(jìn)的原則，因地制宜地分階段地科學(xué)地選擇市場化的道路和市場化的政策，任何輕率的決策都會造成將來的被動，類似取消熱源建設(shè)費(fèi)這樣的決策模式，事前安排匆忙、考慮不周、不科學(xué)，事后補(bǔ)救十分復(fù)雜。政策是經(jīng)濟(jì)的生命線，好的政策能夠推動事業(yè)加快發(fā)展，政策的好壞主要地是要看是否反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際。集中供熱體制改革，要實現(xiàn)的目標(biāo)很多，中心的目標(biāo)是更快更好地發(fā)展集中供熱，至于體制是手段，選擇什么樣的體制模式不能一刀切，而要切合青島供熱發(fā)展的實際。煤熱聯(lián)動是個好的政策，其廠網(wǎng)熱價分開也只是提供一個條件，便于適合廠網(wǎng)分開的大型集中供熱系統(tǒng)的操作，至于中小型供熱系統(tǒng)，廠網(wǎng)不具備分開的條件，搞獨(dú)立核算就可以了。分開經(jīng)營并不是一個完全有益的模式，比如青島熱力點轉(zhuǎn)供熱模式供熱服務(wù)參差不齊，成了穩(wěn)定供熱的隱患，一定要辯證地看廠網(wǎng)分開。目前青島對多家辦熱形成的管理不善的小型集中供熱進(jìn)行整合，逐步和大型熱網(wǎng)合并，創(chuàng)造條件擴(kuò)大供熱的規(guī)模，在大型系統(tǒng)中推行廠網(wǎng)分開，今后建設(shè)的一些大型現(xiàn)代化的集中供熱項目可以按照廠網(wǎng)分開建設(shè)、分開經(jīng)營的模式進(jìn)行招投標(biāo)，通過投資多元化、經(jīng)營專業(yè)化，促進(jìn)集中供熱的行業(yè)競爭、科技進(jìn)步、效率提高、成本降低、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足社會對集中供熱友好又快發(fā)展的要求。