1為了加快推進城鎮供熱體制改革，在我國“三北地區”開展了城鎮供熱體制改革的試點工作。針對我國北方地區城鎮居民的冬季供熱采暖問題，2003年7月21日八部委（建設部、國家發展和改革委員會、財政部、人事部、民政部、勞動和社會保障部、國家稅務總局、國家環保總局）頒布了《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》（建城[2003]148號）。其主要指導思想是：穩步推進城鎮用熱商品化，逐步建立城鎮供熱新體制；加大技術創新力度，促進節能建筑的推廣應用；主要內容是：改革用熱制度，停止福利供熱，實行用熱商品化，提高熱效率，繼續發展和完善以集中供熱為主導、多種方式相結合的城鎮供熱采暖系統，加快供熱企業改革，培育和規范城鎮供熱市場。實施供熱計量和按熱耗熱計量收費的關鍵問題：
　　建筑節能的技術途徑有兩個方面，一是采暖建筑的節能主要依靠減少圍護結構的耗熱量，二是提高供熱系統的熱效率。1986年發布試行國家第一部《民用建筑節能設計標準（采暖居住建筑部分）》，標志著我國建筑節能工作正式開始啟動。我國幅員遼闊，國土總面積960萬平方公里，縱跨熱帶、亞熱帶、溫帶、寒帶四個氣候區的國情。為推行建筑節能，在建筑設計標準上，我們把全國劃分成：北方寒冷地區，夏熱冬冷地區和夏熱冬暖地區，三類地區制定不同的建筑節能設計標準。
　　為保證新建建筑按節能設計標準進行設計和建造，建設部不僅把節能設計標準中的關鍵條款納入工程建設強制性條文予以實施，而且還于1999年出臺了《民用建筑節能管理規定》76號部長令，要求業主、設計、施工、監理單位等必須按節能設計標準執行。這些工作為我國建筑節能技術的實施打下了良好基礎。

　　2建筑節能存在的主要問題
　　2.1建筑節能尚處在起步階段
　　從我國試行第一部建筑節能設計標準以后，1999年把北方地區建筑節能設計標準納入強制性標準進行貫徹。但是，事實上節能設計標準卻很難推開。以北方地區為例，建設部2000年組織了對北方地區2個直轄市、8個省、3個自治區貫徹建筑節能設計標準的檢查，發現達到建筑節能設計標準的節能建筑只占同期建筑總量的6.4%.截止2000年底，全國既有房屋建筑面積，城市已至76.6億平方米（其中住宅44.1億平方米），農村則達200.4億平方米（其中住宅建筑約占80%）。其中能夠達到采暖建筑節能設計標準的只有1.8億平方米，僅占全部城鄉建筑面積的0.6%，占城市房屋建筑面積的2.3%.270多億m2的既有建筑，存在著保溫隔熱性和氣密性差、供熱系統熱效率低下等問題。可見，如果不進行節能改造，在未來幾十年里，這些既有建筑將無節制地消耗大量能源。

　　2.2節能建筑市場的技術、材料、產品嚴重供應不足，質量難以保證
　　建筑節能產業是隨著我國建筑節能工作的開展，正在發育的一個新興的產業。隨著建筑節能標準的實施，對相關的技術、節能墻體材料、節能門窗、玻璃、變流量的熱力控制裝置、新型的節能供熱（冷）方式、熱計量及溫度控制裝置等需求急劇上升。在這種有效需求的拉動下，各種新技術、新產品層出不窮，部分滿足了日益增長的需求。如新型墻體材料產量不斷增加，年生產能力達1千億塊標準磚；塑料門窗市場逐步擴展，年生產能力達149萬噸。然而，存在的問題有：達到節能性能的墻體、保溫材料供應嚴重不足；創新能力差，新技術、新產品的研究開發相對滯后；塑料門窗行業亂。　　這些問題不僅妨礙建筑節能產業和市場的健康發展，并且對工程質量產生嚴重影響，使節能建筑達不到預定的節能、環保和熱舒適性目標。

　　2.3能力建設嚴重滯后
　　建筑節能工作的開展離不開決策者、政策制定者、組織管理者、設計及施工人員，尤其是廣大人民群眾的共同參與，離不開節能標準體系的指導。但是，目前我國建筑節能方面的能力建設嚴重滯后。
　　具體表現在如下幾個方面：南方炎熱地區、公共建筑、工業建筑節能標準尚未出臺；大量新技術、新產品也缺乏相應的標準進行規范；上至決策者，下至群眾均缺少建筑節能的基本知識和意識；政府監管部門和大多數設計、施工、監理、物業管理人員中，建筑節能知識缺乏，培訓工作跟不上，因而難以保證節能建筑在建設過程中的質量。

　　2.4供熱計量方式不完善，管理落后，配套設施條件差
　　2.4.1供熱系統熱計量方式和熱費分攤問題
　　供熱系統缺乏總量控制與計量，單管串聯式供熱方式把消費者作為一個群體捆綁在一起，無法進行分戶計量，即損害了交費者利益，又助長了有些熱用戶不交熱費卻用熱的“蹭熱”之風。新建筑按分戶計量系統設計，大部分系統又不裝熱表。盡管許多專家提出各種熱計量方式及建筑物的熱費分攤問題（如溫度法，熱量法），但是全面推行這些方法還需要進一步完善配套技術和相關政策法規，以及人們的認識和認可過程。

　　2.4.2集中供熱率低，分散鍋爐房供熱管理亂
　　各地在供熱規劃與管理上，長期沿襲部門分割、分散管理的模式，開發一處住宅、新建一處小鍋爐房、新設一個供熱企業的現象十分普遍，這些供熱單位建制不全，管理混亂，短期行為嚴重。所以分散鍋爐房供暖系統隨處可見，城市集中供熱率低。
　　2.4.3供熱效率低，污染嚴重
　　各地的集中供熱雖有不同程度的發展，但長期以來熱源建設缺乏統一規劃管理，大量分散鍋爐房普遍存在，10噸以下分散小鍋爐能耗高，大馬拉小車現象十分嚴重。供熱管理落后，熱效率低，是影響我國三北地區冬季大氣環境的主要污染源。

　　2.4.4供熱效果差
　　各地政府都把保證居民供熱質量作為冬季的一項重要工作來抓，有的城市還制定了相應的法律法規。雖然這些法律、法規對保證供熱質量起到一定的作用熱量表，但由于供熱系統的設計問題，擴建改建問題，管網水力失調嚴重，運行管理落后，各地每年仍然有一部分居民的室內溫度得不到保障。

　　2.4.5社會因素
　　經過幾年的示范和試驗，也反映出另一個方面的問題，即在引入熱計量和按熱耗收費時，沒有考慮在社會、經濟、制度體制上存在著顯著的差距。原以為實行熱計量和按熱耗收費，熱量表用戶熱費會立即降下來，同時會顯著節能，其實不然。從長遠意義上來講，這樣的認識是正確的，然而短時間內基于這種觀點制定政策只會導致不現實的期望。

　　3推行建筑節能的措施
　　3.1節能建筑設計
　　供熱系統控制和供熱收費改革是一個提高建筑節能的關鍵措施，另一項措施是提高建筑物圍護結構的能效。除了改變供熱（冷）系統外，促進建筑節能的主要手段是減少通過建筑圍護結構的耗熱量。在建筑設計中，特別是大型商業建筑，要充分利用自然條件（太陽能、風向等），優化建筑室內氣流組織和舒適度，最大限度的利用有效的熱（冷）量，如置換通風技術等。

　　3.2既有建筑改造
　　既有建筑的主要節能改造費用較高（即投資回收十年以上），因為基本設計已經確定，大的改造投資大。但是，如果用戶有積極性減少熱費，有供熱控制手段，簡單的節能措施，如嵌密封條減少冷風滲透，就可以取得顯著的節能效果。另外，隨著中國家庭獲得住房產權，用戶有積極性，對墻體保溫、安裝節能門窗。這樣既有建筑同樣可以達到節能目的，業主也容易接收。

　　3.3執行建筑節能標準，促進新建建筑節能
　　在現有條件下，地方政府首要推行的建筑節能項目應包括以下幾個基本要素：
　　（1）制訂各地實施新建建筑節能標準的規定，建筑節能標準包括有利于用戶控制的室內管道標準和計量收費標準溫控閥；
　　（2）首先在新建建筑上實施供暖收費改革，然后逐步過渡到現有建筑；
　　（3）搞節能材料和節能產品的評估項目，依靠市場機制促進高質、節能產品的生產。
　　過去多少年來大量的經驗表明，激勵措施不足以使新建建筑實現低成本節能的可能性。只有把促進建筑節能對個別消費者的經濟和舒適利益以及附加的主要社會效益結合起來，并執行更有說服力的成本效益措施，才能使建筑節能可持續發展。

　　4推行建筑節能、按熱收費的關鍵
　　4.1政策方面的工作
　　政府部門對建筑節能工作不斷的支持是未來幾年中國建筑節能工作取得成功的關鍵。改造采暖供熱系統，不斷提高建筑能效需要國內各方面的努力，需要各類組織機構在今后幾年內的共同合作。只有得到中國政府最高層的支持，并打破傳統組織界限，把與建筑節能、按熱收費工作有關的部門有效地組織起來才能推動中國建筑節能的發展。

　　4.2采暖地區供熱改革
　　供熱計量收費系統改革和有效地執行建筑節能標準都需要政府強大的支持。中央政府需要為全面改革指引方向，審批基本方案，組織改革的實施。一些重要的政策工作包括相關部門批準熱收費改革的基本方案，加大力度執行采暖地區建筑節能標準；組織必要的投資和融資以保證改革和項目有效的實施。政府的承諾和組織是真正將供熱改革貫徹實施的關鍵。

　　4.3專項投資和項目支持
　　在標準規范和政策調整的激勵下，對建筑節能的絕大部分的投資應由企業和用戶解決。商業貸款是最適合的貸款來源。公共資金（如來自政府或國際捐贈者）應用于推動建筑節能標準的實施，政策的修改、制定，建立有效的市場運作環境。
　　4.4建筑節能具體技術措施
　　制定按熱計量的建筑室內采暖系統的設計規范；
　　對中國建筑采暖計量試點示范工程進行評估；
　　對現有的節能建筑實際節能進行評估；
　　對各類建筑節能措施的成本效益進行研究；
　　對供熱（冷）的熱價進行研究；
　　對各地區供熱方式進行分析評價，制定相應的計劃；
　　制訂和實施政府參與的設計和建造節能建筑的項目；
　　對不同節能措施的節能效果和成本效益進行研究。
　　加強供熱運行調控，實行量化管理熱量表
　　4.5.1 供熱系統運行調節控制
　　在我國推行建筑節能和供熱改革，節能建筑建成后，與之配套的供熱設施及全系統的調節控制、運行管理和供熱收費改革是實現建筑節能的關鍵措施。換句話說，就是要想實現建筑節能，供熱系統是供熱的基本保證，即從熱源、管網，直到用戶，必須從設計、施工及運行管理等方面全面考慮。所謂節能建筑不節能，就是因為供熱系統調控管理與之不同步。

　　4.5.2 供熱系統量化管理
　　供熱系統在運行過程中，如何實現按需供熱，并使熱量按需分配，對供熱系統實行監測控制至關重要。對于集中供熱系統來說，不但用戶需要分戶計量，熱源的熱量計量是必不可少的。通過熱源的監測計量儀器，隨時對熱源的設備、系統的運行情況（熱負荷、循環水量、累計供熱量、供回水溫度、室內外溫度等）進行監測、調節、控制，以便使供熱系統實行量化管理。對于安裝熱分配表的樓棟，熱量的分攤是必要的。

　　4.5.3 實施熱計量和按熱
　　耗收費需要全社會的支持
　　為了推行熱計量和基于熱耗收費，還需要許多技術和制度體制上的支持，如中介服務行業的發展、設備測試和檢測機構的建設等。但在初始階段，由于是學習和能力建設階段，國家的政策應給不同的熱計量方式留有發展空間，讓用戶、供熱公司和市場來選擇適合當地的熱計量方式并接受熱費分攤計算方法。

　　5總結
　　綜上所述，在我國推行建筑節能、實行熱計量和基于熱耗收費的任務是在開始階段使熱商品化，然后促進終端用戶節能，長遠的目標是在所有集中供熱系統推行分戶計量。實現這些目標，政府主管部門起著非常重要的作用，還需要建立堅實的制度體制，以利于建筑節能市場的可持續發展。