城鎮(zhèn)供熱體制改革在進(jìn)行
李秀(中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會(huì)理事長)：國家對(duì)城鎮(zhèn)供熱體制改革十分重視。2003年，建設(shè)部、國家發(fā)改委、財(cái)政部、人事部、民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)保總局等聯(lián)合簽發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。
其主要內(nèi)容是：停止福利供熱，實(shí)行用熱商品化，貨幣化。今后，居民（熱用戶）直接向供熱企業(yè)繳費(fèi)采暖，實(shí)行用熱商品化。采暖費(fèi)由政府、單位、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。各級(jí)財(cái)政、單位用于職工供熱采暖費(fèi)用作為供熱采暖補(bǔ)貼，由單位直接向職工和退休人員發(fā)放，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，采暖補(bǔ)貼可在成本費(fèi)用中列支。
試點(diǎn)城市供熱實(shí)行政府定價(jià)，按照“保本微利”的原則制定和調(diào)整價(jià)格。
城鎮(zhèn)新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供熱設(shè)施的，都必須設(shè)計(jì)、安裝具有分戶計(jì)量及室溫調(diào)控功能的采暖系統(tǒng)，用熱計(jì)量收費(fèi)。現(xiàn)在公共建筑和居民住宅也要按照分戶計(jì)量，室溫可控進(jìn)行改造。
文件下發(fā)后，各地都成立了城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立了城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作聯(lián)席辦公會(huì)議制度，制定本地區(qū)的供熱體制改革試點(diǎn)工作方案，開展和部署有關(guān)工作。東北、華北、西北以及山東、河南等試點(diǎn)地區(qū)已有43個(gè)城市上報(bào)做試點(diǎn)城市。遼寧、河北、山東、甘肅、內(nèi)蒙古等省、自治區(qū)在制定城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)方案和實(shí)施意見中，把供熱收費(fèi)制度作為改革的重點(diǎn)。山西、內(nèi)蒙古等地在省級(jí)機(jī)關(guān)率先進(jìn)行了“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”。對(duì)解決城鎮(zhèn)低收入家庭采暖困難方面進(jìn)行了探索，一些地區(qū)建立了財(cái)政補(bǔ)助和社會(huì)救助相結(jié)合的制度。沈陽進(jìn)一步完善供暖保障制度。根據(jù)城市低收入群體的實(shí)際情況，不斷調(diào)整補(bǔ)貼范圍，對(duì)困難家庭采暖實(shí)行保障。北京、河北、山東、吉林、遼寧、陜西以及黑龍江等省市出臺(tái)或正在醞釀出臺(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)，配合供熱體制的改革。
集中供熱是主力軍
李先瑞(中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會(huì)理事長)：我是搞技術(shù)的。我國城市供熱的熱源有：熱網(wǎng)集中供熱、燃煤鍋爐房供熱、燃?xì)忮仩t房供熱、燃油鍋爐房供熱、電鍋爐房供熱、分戶燃?xì)獗趻鞝t供熱、熱泵和蓄能式電采暖等。燃料有煤、天然氣、油和電。從現(xiàn)況和發(fā)展看，熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱是城市供熱的主力軍。2002年全國有660個(gè)城市，其中315個(gè)城市有集中供熱設(shè)施。北京市2002年總供熱面積為31188萬平方米，其中住宅面積20536萬平方米。城市熱網(wǎng)供熱7000萬平方米。熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱普及率達(dá)到41.7%。從可持續(xù)發(fā)展上看，熱電聯(lián)產(chǎn)與熱、電分產(chǎn)相比，熱效率提高30%，集中供熱比分散小鍋爐供熱效率高50%。到2010年城市集中供熱普及率可由2002年的27%提高到40%，年節(jié)煤3500萬噸。
從建設(shè)現(xiàn)代化的清潔城市看，熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱能節(jié)省煤炭，高空排放煙氣，故能有效地改善環(huán)境質(zhì)量。北京市通過燃煤鍋爐改用集中供熱后，使空氣質(zhì)量5年提升了28.2個(gè)百分點(diǎn)。目前，北京市56.68%的供熱資源屬于2500多個(gè)機(jī)關(guān)大院、學(xué)校、企事業(yè)單位和其他社會(huì)團(tuán)體后勤部門自行管理，供熱方式為聯(lián)片供熱，供熱半徑小于1公里。這類鍋爐房有些不達(dá)標(biāo)，有些不符合標(biāo)準(zhǔn)，必須進(jìn)行改造。
現(xiàn)在采暖欠費(fèi)問題很嚴(yán)重。北京市供熱辦對(duì)全市30%供熱面積的采暖用戶（不包括市熱力集團(tuán)供熱用戶）的2002年和2003年度收采暖費(fèi)進(jìn)行了調(diào)查：城八區(qū)2002年采暖費(fèi)收繳率為58.89%，欠費(fèi)率41.11%；2003年采暖費(fèi)收繳率僅35.68%，欠繳率64.32%；歷年累計(jì)欠費(fèi)已達(dá)59443萬元。采暖費(fèi)收不上來，造成供熱企業(yè)資金嚴(yán)重短缺，很難保證供熱正常運(yùn)行。
欠費(fèi)使供熱企業(yè)難以為繼
田金風(fēng)(北京熱力集團(tuán)銷售公司經(jīng)理)：北京市熱力集團(tuán)是全國最大的供熱企業(yè)，固定資產(chǎn)達(dá)102億元，所屬熱力站1612座，管網(wǎng)主干線長度526公里，現(xiàn)供熱面積8800多萬平方米。但是這幾年累積欠費(fèi)已達(dá)4億元，沉重的負(fù)擔(dān)壓得公司透不過氣，生存艱難。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，物業(yè)公司欠熱力集團(tuán)熱費(fèi)數(shù)額約占總欠費(fèi)比例的50％。有許多物業(yè)公司將收到的熱費(fèi)扣留，自行周轉(zhuǎn)，或挪作他用；小區(qū)物業(yè)公司頻繁更換，造成供熱收費(fèi)混亂，出現(xiàn)過物業(yè)公司下臺(tái)將熱費(fèi)“卷包走”的現(xiàn)象；有的物業(yè)公司明知欠費(fèi)不對(duì)，就是不徹底交齊，還舊賬，欠新賬。凡此種種，不一而足。
一方面熱費(fèi)收不回來，而另一方面所供出熱費(fèi)的稅金必須依法交納；為了保證正常供熱，集中供熱企業(yè)還必須先行墊付購熱費(fèi)、水、電、氣等費(fèi)用。熱費(fèi)拖欠的結(jié)果是侵占企業(yè)供熱管網(wǎng)安全維護(hù)費(fèi)用及更新改造費(fèi)用。長此以往必將對(duì)城市供熱管網(wǎng)設(shè)施的安全運(yùn)營構(gòu)成巨大危害。
欠費(fèi)實(shí)際上損害了全體交費(fèi)人和社會(huì)公眾利益。為此，我們呼吁社會(huì)各界重視欠費(fèi)問題，采取有力措施解決欠費(fèi)問題：一是加強(qiáng)對(duì)熱費(fèi)收繳過程的管理，嚴(yán)格熱費(fèi)收繳、使用的審計(jì)工作；二是認(rèn)真貫徹建設(shè)部頒發(fā)的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，確立供熱收費(fèi)主體，真正做到誰用熱誰交費(fèi)，誰供熱誰收費(fèi)。按照建設(shè)部和市政府規(guī)定，北京市熱力集團(tuán)對(duì)直接供熱的3400萬平方米居民住宅，采取直接入戶收費(fèi)的辦法，效果比較好。
供熱費(fèi)收繳的錯(cuò)位和尷尬
江雪(北京市嘉和律師事務(wù)所律師)：目前，供熱欠費(fèi)問題日益嚴(yán)重。作為律師我每年都要拿出很大的精力去打拖欠熱費(fèi)的官司。
探究拖欠熱費(fèi)根源，我認(rèn)為大致有幾個(gè)“錯(cuò)位”和欠缺：
歷史造成的供熱主體錯(cuò)位。熱力供應(yīng)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生并發(fā)展起來的，長期以來熱力供應(yīng)承擔(dān)著社會(huì)穩(wěn)定、滿足公共利益及需要的重任，因此供熱主體的盈利性被忽視了。
付費(fèi)主體錯(cuò)位。由于供熱被視為“福利”，大多交納熱費(fèi)的是用熱人單位而不是本人；只無單位者，熱費(fèi)才自行交納。因此在簽約主體、用熱主體及熱費(fèi)交納主體方面存在著錯(cuò)位及復(fù)雜的法律關(guān)系。
收費(fèi)主體錯(cuò)位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，住房變成了商品，繳費(fèi)的主體就是房屋的產(chǎn)權(quán)人。開發(fā)商在商品房沒有賣出去時(shí)是產(chǎn)權(quán)人，與供熱企業(yè)訂有供用熱合同，理應(yīng)付熱費(fèi)。當(dāng)商品房賣出后，買房人是產(chǎn)權(quán)人，開發(fā)商應(yīng)將供用熱合同過戶（業(yè)主委員會(huì)及住戶），新的產(chǎn)權(quán)人應(yīng)按合同付熱費(fèi)。但開發(fā)商一般都是委托物業(yè)公司與住戶簽定供熱合同并收費(fèi)。實(shí)際上，物業(yè)公司既不是房屋的產(chǎn)權(quán)人，也不是供熱單位。
目前一些物業(yè)公司收取了用熱人熱費(fèi)后未交給熱力集團(tuán)，挪作他用或挾款而走；個(gè)別的物業(yè)公司企圖采用主體變更或注銷欠費(fèi)公司的手段惡意逃避其所拖欠的巨額熱費(fèi)。
立法方面的欠缺。大多發(fā)達(dá)國家都制定了較為全面的城市集中供熱管理辦法，以法律規(guī)范供用熱雙方的行為。我國在供用熱方面的立法仍是缺位，這就給惡意欠費(fèi)者鉆了空子。
我認(rèn)為解決供熱欠費(fèi)的根本出路在于完善法律法規(guī)，加快供熱體制改革，盡早實(shí)現(xiàn)誰用熱誰交費(fèi)，誰供熱誰收費(fèi)的目標(biāo)。
欠費(fèi)者中也有一些人確實(shí)有支付困難。這要依靠國家進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，對(duì)熱費(fèi)支付困難的人，對(duì)下崗、失業(yè)和破產(chǎn)企業(yè)職工以及特殊困難群體，制定救助措施和熱費(fèi)優(yōu)惠政策。
李秀(中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會(huì)理事長)：國家對(duì)城鎮(zhèn)供熱體制改革十分重視。2003年，建設(shè)部、國家發(fā)改委、財(cái)政部、人事部、民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)保總局等聯(lián)合簽發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。
其主要內(nèi)容是：停止福利供熱，實(shí)行用熱商品化，貨幣化。今后，居民（熱用戶）直接向供熱企業(yè)繳費(fèi)采暖，實(shí)行用熱商品化。采暖費(fèi)由政府、單位、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。各級(jí)財(cái)政、單位用于職工供熱采暖費(fèi)用作為供熱采暖補(bǔ)貼，由單位直接向職工和退休人員發(fā)放，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，采暖補(bǔ)貼可在成本費(fèi)用中列支。
試點(diǎn)城市供熱實(shí)行政府定價(jià)，按照“保本微利”的原則制定和調(diào)整價(jià)格。
城鎮(zhèn)新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供熱設(shè)施的，都必須設(shè)計(jì)、安裝具有分戶計(jì)量及室溫調(diào)控功能的采暖系統(tǒng)，用熱計(jì)量收費(fèi)。現(xiàn)在公共建筑和居民住宅也要按照分戶計(jì)量，室溫可控進(jìn)行改造。
文件下發(fā)后，各地都成立了城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立了城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作聯(lián)席辦公會(huì)議制度，制定本地區(qū)的供熱體制改革試點(diǎn)工作方案，開展和部署有關(guān)工作。東北、華北、西北以及山東、河南等試點(diǎn)地區(qū)已有43個(gè)城市上報(bào)做試點(diǎn)城市。遼寧、河北、山東、甘肅、內(nèi)蒙古等省、自治區(qū)在制定城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)方案和實(shí)施意見中，把供熱收費(fèi)制度作為改革的重點(diǎn)。山西、內(nèi)蒙古等地在省級(jí)機(jī)關(guān)率先進(jìn)行了“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”。對(duì)解決城鎮(zhèn)低收入家庭采暖困難方面進(jìn)行了探索，一些地區(qū)建立了財(cái)政補(bǔ)助和社會(huì)救助相結(jié)合的制度。沈陽進(jìn)一步完善供暖保障制度。根據(jù)城市低收入群體的實(shí)際情況，不斷調(diào)整補(bǔ)貼范圍，對(duì)困難家庭采暖實(shí)行保障。北京、河北、山東、吉林、遼寧、陜西以及黑龍江等省市出臺(tái)或正在醞釀出臺(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)，配合供熱體制的改革。
集中供熱是主力軍
李先瑞(中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會(huì)理事長)：我是搞技術(shù)的。我國城市供熱的熱源有：熱網(wǎng)集中供熱、燃煤鍋爐房供熱、燃?xì)忮仩t房供熱、燃油鍋爐房供熱、電鍋爐房供熱、分戶燃?xì)獗趻鞝t供熱、熱泵和蓄能式電采暖等。燃料有煤、天然氣、油和電。從現(xiàn)況和發(fā)展看，熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱是城市供熱的主力軍。2002年全國有660個(gè)城市，其中315個(gè)城市有集中供熱設(shè)施。北京市2002年總供熱面積為31188萬平方米，其中住宅面積20536萬平方米。城市熱網(wǎng)供熱7000萬平方米。熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱普及率達(dá)到41.7%。從可持續(xù)發(fā)展上看，熱電聯(lián)產(chǎn)與熱、電分產(chǎn)相比，熱效率提高30%，集中供熱比分散小鍋爐供熱效率高50%。到2010年城市集中供熱普及率可由2002年的27%提高到40%，年節(jié)煤3500萬噸。
從建設(shè)現(xiàn)代化的清潔城市看，熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱能節(jié)省煤炭，高空排放煙氣，故能有效地改善環(huán)境質(zhì)量。北京市通過燃煤鍋爐改用集中供熱后，使空氣質(zhì)量5年提升了28.2個(gè)百分點(diǎn)。目前，北京市56.68%的供熱資源屬于2500多個(gè)機(jī)關(guān)大院、學(xué)校、企事業(yè)單位和其他社會(huì)團(tuán)體后勤部門自行管理，供熱方式為聯(lián)片供熱，供熱半徑小于1公里。這類鍋爐房有些不達(dá)標(biāo)，有些不符合標(biāo)準(zhǔn)，必須進(jìn)行改造。
現(xiàn)在采暖欠費(fèi)問題很嚴(yán)重。北京市供熱辦對(duì)全市30%供熱面積的采暖用戶（不包括市熱力集團(tuán)供熱用戶）的2002年和2003年度收采暖費(fèi)進(jìn)行了調(diào)查：城八區(qū)2002年采暖費(fèi)收繳率為58.89%，欠費(fèi)率41.11%；2003年采暖費(fèi)收繳率僅35.68%，欠繳率64.32%；歷年累計(jì)欠費(fèi)已達(dá)59443萬元。采暖費(fèi)收不上來，造成供熱企業(yè)資金嚴(yán)重短缺，很難保證供熱正常運(yùn)行。
欠費(fèi)使供熱企業(yè)難以為繼
田金風(fēng)(北京熱力集團(tuán)銷售公司經(jīng)理)：北京市熱力集團(tuán)是全國最大的供熱企業(yè)，固定資產(chǎn)達(dá)102億元，所屬熱力站1612座，管網(wǎng)主干線長度526公里，現(xiàn)供熱面積8800多萬平方米。但是這幾年累積欠費(fèi)已達(dá)4億元，沉重的負(fù)擔(dān)壓得公司透不過氣，生存艱難。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，物業(yè)公司欠熱力集團(tuán)熱費(fèi)數(shù)額約占總欠費(fèi)比例的50％。有許多物業(yè)公司將收到的熱費(fèi)扣留，自行周轉(zhuǎn)，或挪作他用；小區(qū)物業(yè)公司頻繁更換，造成供熱收費(fèi)混亂，出現(xiàn)過物業(yè)公司下臺(tái)將熱費(fèi)“卷包走”的現(xiàn)象；有的物業(yè)公司明知欠費(fèi)不對(duì)，就是不徹底交齊，還舊賬，欠新賬。凡此種種，不一而足。
一方面熱費(fèi)收不回來，而另一方面所供出熱費(fèi)的稅金必須依法交納；為了保證正常供熱，集中供熱企業(yè)還必須先行墊付購熱費(fèi)、水、電、氣等費(fèi)用。熱費(fèi)拖欠的結(jié)果是侵占企業(yè)供熱管網(wǎng)安全維護(hù)費(fèi)用及更新改造費(fèi)用。長此以往必將對(duì)城市供熱管網(wǎng)設(shè)施的安全運(yùn)營構(gòu)成巨大危害。
欠費(fèi)實(shí)際上損害了全體交費(fèi)人和社會(huì)公眾利益。為此，我們呼吁社會(huì)各界重視欠費(fèi)問題，采取有力措施解決欠費(fèi)問題：一是加強(qiáng)對(duì)熱費(fèi)收繳過程的管理，嚴(yán)格熱費(fèi)收繳、使用的審計(jì)工作；二是認(rèn)真貫徹建設(shè)部頒發(fā)的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，確立供熱收費(fèi)主體，真正做到誰用熱誰交費(fèi)，誰供熱誰收費(fèi)。按照建設(shè)部和市政府規(guī)定，北京市熱力集團(tuán)對(duì)直接供熱的3400萬平方米居民住宅，采取直接入戶收費(fèi)的辦法，效果比較好。
供熱費(fèi)收繳的錯(cuò)位和尷尬
江雪(北京市嘉和律師事務(wù)所律師)：目前，供熱欠費(fèi)問題日益嚴(yán)重。作為律師我每年都要拿出很大的精力去打拖欠熱費(fèi)的官司。
探究拖欠熱費(fèi)根源，我認(rèn)為大致有幾個(gè)“錯(cuò)位”和欠缺：
歷史造成的供熱主體錯(cuò)位。熱力供應(yīng)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生并發(fā)展起來的，長期以來熱力供應(yīng)承擔(dān)著社會(huì)穩(wěn)定、滿足公共利益及需要的重任，因此供熱主體的盈利性被忽視了。
付費(fèi)主體錯(cuò)位。由于供熱被視為“福利”，大多交納熱費(fèi)的是用熱人單位而不是本人；只無單位者，熱費(fèi)才自行交納。因此在簽約主體、用熱主體及熱費(fèi)交納主體方面存在著錯(cuò)位及復(fù)雜的法律關(guān)系。
收費(fèi)主體錯(cuò)位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，住房變成了商品，繳費(fèi)的主體就是房屋的產(chǎn)權(quán)人。開發(fā)商在商品房沒有賣出去時(shí)是產(chǎn)權(quán)人，與供熱企業(yè)訂有供用熱合同，理應(yīng)付熱費(fèi)。當(dāng)商品房賣出后，買房人是產(chǎn)權(quán)人，開發(fā)商應(yīng)將供用熱合同過戶（業(yè)主委員會(huì)及住戶），新的產(chǎn)權(quán)人應(yīng)按合同付熱費(fèi)。但開發(fā)商一般都是委托物業(yè)公司與住戶簽定供熱合同并收費(fèi)。實(shí)際上，物業(yè)公司既不是房屋的產(chǎn)權(quán)人，也不是供熱單位。
目前一些物業(yè)公司收取了用熱人熱費(fèi)后未交給熱力集團(tuán)，挪作他用或挾款而走；個(gè)別的物業(yè)公司企圖采用主體變更或注銷欠費(fèi)公司的手段惡意逃避其所拖欠的巨額熱費(fèi)。
立法方面的欠缺。大多發(fā)達(dá)國家都制定了較為全面的城市集中供熱管理辦法，以法律規(guī)范供用熱雙方的行為。我國在供用熱方面的立法仍是缺位，這就給惡意欠費(fèi)者鉆了空子。
我認(rèn)為解決供熱欠費(fèi)的根本出路在于完善法律法規(guī)，加快供熱體制改革，盡早實(shí)現(xiàn)誰用熱誰交費(fèi)，誰供熱誰收費(fèi)的目標(biāo)。
欠費(fèi)者中也有一些人確實(shí)有支付困難。這要依靠國家進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，對(duì)熱費(fèi)支付困難的人，對(duì)下崗、失業(yè)和破產(chǎn)企業(yè)職工以及特殊困難群體，制定救助措施和熱費(fèi)優(yōu)惠政策。
