供暖作為城鎮(zhèn)居民的冬季基本生活需求,事關廣大群眾的切身利益,體現(xiàn)著政府對民生的關注。2006年是濟南市改革供熱福利制度,實現(xiàn)用熱商品化、貨幣化的第一年,新舊交替中,原有供熱體制與供熱行業(yè)管理、供熱企業(yè)發(fā)展、居民日益增長的需求之間的矛盾越發(fā)凸顯。而供熱體制改革涉及面廣,積淀問題多,需要綜合配套推進。為此,我室就深化供熱體制改革進行了專題調(diào)研。現(xiàn)將有關情況報告如下。

    一、濟南市集中供熱不斷發(fā)展并開始供熱體制改革探索

    濟南市從1985年開始實施集中供熱,1990年對集中供熱實行統(tǒng)一管理,1998年開始探索供熱體制改革,先后實施了分戶控制、分戶計量工作試點,為最終實現(xiàn)“按量收費”奠定了基礎;改革供熱福利制度,熱費由“暗補”到“明補”,逐步實現(xiàn)供熱的商品化、貨幣化;確立了價格聽證機制,實行供熱價格調(diào)整價格聽證會,擴大了公民參與、增加了社會監(jiān)督;進一步厘清了供熱企業(yè)改革的思路,明確了市場主體地位;修訂、完善了有關法規(guī)和實施細則,為改革的順利進行提供政策保障。在設施建設、財政補貼等方面予以扶持,保障供熱市場的正常運行。近年來,結合重點工程和房屋建設,城區(qū)供熱新增面積314萬平方米;根據(jù)市場變化,多次調(diào)整采暖價格,減輕企業(yè)的運營壓力;市財政對供熱企業(yè)補貼、貼息銀行貸款、返還供熱管網(wǎng)建設費等,2005年為3591萬元,2006年為8395萬元。經(jīng)過多年的發(fā)展,集中供熱已初具規(guī)模。建成區(qū)有供熱企業(yè)22家,其中市屬國有企業(yè)6家,建成供熱管網(wǎng)991公里,其中蒸汽管網(wǎng)367.5公里,換熱站378個。截止2006年底,全市總供熱面積4200萬平方米,負責2500多家用熱單位供熱,160多家大中型企業(yè)工業(yè)用蒸汽,城市集中供熱普及率達到43%,在北方同類城市中居領先地位。通過發(fā)展集中供熱,替代分散鍋爐1600多臺,減少煙囪920座,節(jié)約分散供熱鍋爐用地2000多畝;每年可減少煙塵排放19.5萬噸、二氧化硫6萬噸,為濟南市實施溫暖工程、藍天工程,改善大氣環(huán)境,提高人民生活質(zhì)量,優(yōu)化招商引資環(huán)境,提高城市現(xiàn)代化水平做出了積極貢獻。

    二、供熱市場三方主體面臨的困難和問題

    供熱體制在擺脫計劃經(jīng)濟,向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中,不可避免地出現(xiàn)困難和問題。在這一過程中,政府、企業(yè)、消費者作為供熱市場的三方主體都為體制轉(zhuǎn)軌付出了努力和代價,卻仍面臨種種困境,供熱市場上似乎沒有贏家。歸納起來,突出表現(xiàn)在:

    (一)從企業(yè)的角度看,供熱成本大幅上升,企業(yè)發(fā)展步履維艱。我市1992年制定供熱價格以來,先后歷經(jīng)5次調(diào)價,基本走了一條成本推動價格上漲、企業(yè)倒逼政府提價的路子,供熱價格雖然一直在提高,但價格提高的速度趕不上成本上漲的速度,企業(yè)虧損嚴重,無力償還銀行貸款,信用度降低,進一步加大了繼續(xù)貸款的難度;無力進行技術改造和更新,技術進步緩慢,管網(wǎng)設備老化,工藝落后;籌集燃煤資金困難,儲備供熱燃煤不足,時時面臨斷火、停爐的危險,每年到了取暖期,都要向政府打報告要錢買煤。其主要原因:一是供熱成本與價格倒掛。作為供熱企業(yè)的主要原材料煤炭和水,一直處于上漲趨勢。煤炭在2003年是260元/噸,2006年是430元/噸,上漲65.38%;水在2003年是2.4元/噸,2006年3.8元/噸,上漲28.5%;而居民采暖價格2003年是每平方米19.5元,現(xiàn)執(zhí)行的是22.2元,經(jīng)物價等部門聯(lián)合核定的居民用熱平均成本為26.5元,成本倒掛4.3元。二是供熱企業(yè)負債沉重。熱電廠大多為貸款建設,加上近年來熱源廠擴建和管網(wǎng)建設新增大量銀行貸款,還貸壓力大。截止2006年底,我市6家市屬供熱企業(yè)共欠銀行貸款8.8億元,欠煤炭供應商1.8億元,欠施工單位工程款、材料款4.4億,企業(yè)累計虧損5.6億。三是管網(wǎng)建設和供熱方式不合理。某些管網(wǎng)規(guī)劃不夠合理,有的從起點開始數(shù)公里內(nèi)無熱用戶,造成管網(wǎng)投資大、熱損失多;有的部分閑置,如經(jīng)十東路、東部產(chǎn)業(yè)帶、工業(yè)南路敷設的管網(wǎng)投資達1億多元,至今無法運行;蒸汽供熱管網(wǎng)熱損失嚴重。供熱企業(yè)建設之初,主要向市區(qū)內(nèi)工業(yè)蒸汽用戶供熱,敷設的大都是蒸汽管網(wǎng)。近年來,隨著城市的發(fā)展和規(guī)劃布局的改變,改為向居民用戶集中供熱為主,只能用原有蒸汽管道向各換熱站供應蒸汽,然后置換成熱水送到用熱戶,熱損失嚴重。按我市采暖期140天計算,每年僅凝結水損失一項就高達2000多萬元。四是供熱企業(yè)內(nèi)部活力不足。市屬6家供熱企業(yè)全部為國有企業(yè),企業(yè)本身帶有一定的行政色彩,與政府的依附關系較強,不是真正意義上的市場競爭主體。特別是在發(fā)展陷入困境時,往往由政府出面協(xié)調(diào)解決。面對成本倒掛的狀況,沒有自主定價的權力,企業(yè)發(fā)展的外部約束力較大。企業(yè)內(nèi)部管理上比照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,在管理體制和運行機制方面有很大的改進空間。

    (二)從政府管理的角度看,供熱行業(yè)改革滯后,缺乏有效監(jiān)管。公用事業(yè)市場化改革是市場經(jīng)濟體制的要求,是大勢所趨,不可逆轉(zhuǎn)的。政府作為推進市場化的重要推動力,近年來加快了公用事業(yè)的改革步伐,在燃氣、供水、公交等方面進行了一系列改革,盡管存在一些爭議,面臨一些困難和問題,但積極探索的勇氣可嘉,也確實解決了一些歷史問題,贏得了新的發(fā)展機遇。相比之下,供熱成為公用事業(yè)最后一塊計劃體制的領域。從政府職能和政府管理的角度看,作為行業(yè)主管部門,應主要擔負起制定供熱法規(guī),加強市場監(jiān)管;推進國有企業(yè)改制,實現(xiàn)產(chǎn)權多元化,建立市場多元競爭主體;放寬市場準入門檻,引進民間資本;整合供熱資源,確保有序競爭等方面的職能,但從現(xiàn)實的狀況看,在立法上存在法律滯后和空白現(xiàn)象。我市現(xiàn)有的4部供熱法規(guī)中,《城市集中供熱管理條例》是1998年通過的,盡管2004年做了一些調(diào)整,但仍無法適應近年來供熱管理體制改革的要求。《供熱管理條例實施細則》1999年頒布實施以來,一直未作修訂。法規(guī)政策滯后,使近年來出現(xiàn)的一些供需問題,缺乏法律依據(jù)無法解決;在推進企業(yè)改革上進展緩慢。6家國有企業(yè)無一改制,國有資本獨撐天下,以致出現(xiàn)了企業(yè)發(fā)展的種種困境;在整合供熱資源上,也存在各自為政、無序競爭現(xiàn)象。目前我市城區(qū)除市屬的6家供熱企業(yè)和16家社會企業(yè)外,還有大型區(qū)域燃煤鍋爐供熱單位50家、鍋爐計120臺,小型燃煤鍋爐供熱單位95家、鍋爐計105臺,供熱實體數(shù)量多、規(guī)模小,各自獨立,管理松散,市場混亂,既不利于資源優(yōu)化,也不利于供熱和節(jié)能的發(fā)展。熱力管網(wǎng)自成體系,相互滲透、重疊交織、重復建設的問題突出。如南郊熱電廠與金雞嶺熱電廠同屬一家經(jīng)營,卻在舜耕路敷設了各自的管道;在黃臺熱電廠管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)東新熱電廠又長距離敷設了一條蒸汽管道,兩公司各自成網(wǎng),相互掣肘。

    (三)從用熱居民的角度看,配套政策不完善,群眾關注的熱點問題無法解決。主要體現(xiàn)在:一是供熱期間的用戶報停問題。隨著供熱商品化、貨幣化的實施,由單位統(tǒng)包的福利用熱制度已經(jīng)廢止,居民用戶提出停止用熱的申請逐年增加。由于濟南市尚未出臺供熱期間用戶報停的相關規(guī)定,解決起來缺乏依據(jù)。二是供熱不達標的賠(補)償問題。近年來,居民用戶對供熱不達標的問題反映較多,由于沒有相關的室溫監(jiān)測辦法和權威的測量機構,居民對用熱質(zhì)量的投訴得不到妥善解決,意見較大。三是消費者對供熱行業(yè)的社會監(jiān)管問題。隨著供熱管理體制改革的推進,居民作為消費者,要求知情權、參與權、監(jiān)督權的意識越來越強。目前缺乏政府、企業(yè)、消費者溝通的平臺,缺乏消費者對企業(yè)及供熱市場監(jiān)督的相關措施,使得供需之間的矛盾加劇,成為社會關注的熱點問題。四是對供熱體制改革中涉及的有關問題。八部委下發(fā)的供熱體制改革意見中涉及的分戶改造、分戶控制、按用熱計量收費等問題,居民非常關注。但目前由于國家和地方均沒有統(tǒng)一計量標準和收費標準,缺乏可操作性的相關措施,加上改造投資巨大,沒有經(jīng)費來源,缺乏資金投入機制等,執(zhí)行起來難度很大。 

    三、遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,探索進一步深化我市供熱體制改革的建議

    供熱體制改革已經(jīng)引起了社會的廣泛關注,市政府有關部門發(fā)揮改革的主導作用,積極謀劃,提出建議。07年,市政府主要領導曾對包括供熱在內(nèi)的公用事業(yè)改革提出思路;目前,市公用事業(yè)局委托山東大學對公用事業(yè)整體改革情況進行課題研究;我們在廣泛調(diào)研的基礎上,就供熱體制改革提出如下建議。

    (一)深化供熱企業(yè)改革,建立真正的市場競爭主體。目前6家企業(yè),除南郊熱電廠發(fā)展較好外,其它幾家均步履維艱。建議:首先,改革現(xiàn)行供熱管理體制,把市屬6家國有企業(yè)劃歸國資委,由國資委統(tǒng)一管理、資源統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一整合,并負責推向市場。通過這種方式,在現(xiàn)階段可以幫助困難企業(yè)借貸、擔保,度過供暖期的難關。從長遠看,國資委要謀劃、包裝、招標,吸收外資或民間資本,實現(xiàn)供熱企業(yè)的整體合資,真正成為市場競爭主體。其次,實現(xiàn)投資主體多元化,多形式推進企業(yè)改制。允許任何社會資金投資入股供熱企業(yè),抓住產(chǎn)權制度改革的核心,按照股權多元化的原則實行股份制改造。對經(jīng)營不善、虧損嚴重的企業(yè),可以通過合同的方式招標委托專業(yè)化公司進行經(jīng)營管理。三是,引入競爭機制,創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。要減少行政干預,淡化國有供熱企業(yè)的行政色彩,賦予企業(yè)更多的自主決策、自我發(fā)展的權力。從長遠看,逐步減少對國有企業(yè)的財政補貼是大勢所趨。財政部規(guī)定:“隨著市場經(jīng)濟體制的建立和公共財政框架的建立,財政預算中已不再安排用于補充國有企業(yè)資本金性質(zhì)的支出,也不再安排資金來彌補企業(yè)的經(jīng)營性虧損。”要通過制定統(tǒng)一的市場準入和特許經(jīng)營制度,為國有企業(yè)、民營企業(yè)提供公平競爭的發(fā)展環(huán)境,同時鼓勵有實力的企業(yè)通過收購、兼并等方式,整合供熱資源。四是,對國有改制供熱企業(yè)改革進行適當扶持。對這些企業(yè)可以設置一個合理的過渡期,在過渡期內(nèi),企業(yè)可以優(yōu)先獲得特許經(jīng)營權,原財政補貼數(shù)額暫時維持不變,用于支付改革成本,實現(xiàn)企業(yè)平穩(wěn)過渡。五是,在國家未出臺供熱企業(yè)控制成本費用標準和量化降低成本費用具體要求的情況下,指導供熱企業(yè)采取切實措施,認真搞好供熱成本核算、預測和管理工作,減少不合理供熱成本費用,加快企業(yè)技術進步,增強企業(yè)活力,提高市場適應力和競爭力。

    (二)發(fā)揮政府推進公用事業(yè)市場化改革的職能作用。公用事業(yè)的市場化改革,是政府將企業(yè)部分所有權、經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓,決不意味著公共職責的讓渡。相反,政府要對這些準公共產(chǎn)品,加強市場監(jiān)管,使公用事業(yè)在趨利的市場行為中,確保公眾利益不受損失。一是修改完善供熱管理法規(guī)。英國等發(fā)達國家公用事業(yè)市場化的經(jīng)驗表明,以立法為先導,使改革具有法律依據(jù)和實施程序,可以減少改革成本。針對我市目前先改革、后立法的現(xiàn)狀,加大立法力度,促進改革決策與立法決策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。針對供熱管理體制改革的要求和供熱中出現(xiàn)的熱點、難點問題,以現(xiàn)有法規(guī)為基礎,按照國家的有關文件精神和改革思路,借鑒先進地區(qū)的經(jīng)驗,按照實事求是、適度超前的原則,重新修訂《供熱管理條例》及其實施細則,《公用事業(yè)特許經(jīng)營實施辦法》等有關法規(guī)。二是積極探索適應市場經(jīng)濟規(guī)律的政府監(jiān)管體制。實施供熱企業(yè)改革后,行業(yè)主管部門由直接管理變?yōu)殚g接管理,由行政隸屬關系變?yōu)楹贤跫s關系,積極探索實施市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度,加強對整個行業(yè)的監(jiān)管。供熱管理部門依法行使規(guī)劃權、特許經(jīng)營授權等權力,應加強執(zhí)法力度。三是建立公共財政投入機制。市政公用事業(yè)非經(jīng)營性項目所需費用、企業(yè)的政策性虧損和為社會提供的免費公益服務,需要政府予以適當補貼。隨著公共財力的增強,不斷加大對市政公用設施的投入,并加強對財政資金的審計監(jiān)督,提高資金使用效率。本著社會公平的原則,當供熱價格上漲影響群眾生活時,應對社會弱勢群體提供供熱補貼。四是加快建立合理的價格機制。為適應供熱主體多元化、供熱方式多樣性、采暖補貼貨幣化的形勢,改變過去單一的管價模式,采取不同的價格管理方式,對居民住宅供熱價格實行政府定價,對非居民實行政府指導價。五是加強對供熱體制改革的組織領導。供熱改革和管理涉及到發(fā)改委、建委、財政、物價、環(huán)保等諸多部門,建議由市領導牽頭,成立供熱改革領導小組,建立供熱改革聯(lián)席會議制度,定期召開例會,對涉及的問題及時溝通,協(xié)商解決。

    (三)立足當前,突出重點,逐步解決群眾關心的問題。深化供熱體制改革的出發(fā)點和落腳點是更好地維護群眾切身利益,使廣大人民群眾共享發(fā)展成果。鑒于目前各項改革剛剛起步,政策不配套,財力達不到,社會認同度不高,本著先解決突出矛盾,同時又量力而行的原則,需要積極穩(wěn)妥推進。針對群眾關心的問題,建議當前工作重點放在:一是居民用熱報停。盡快頒布實施市區(qū)供熱期間停熱的有關規(guī)定,讓群眾有不用熱的選擇權。考慮到此措施為社會敏感問題,需周密考慮,選擇恰當?shù)臅r機、恰當?shù)姆绞?盡量減少社會波動。二是實施供熱質(zhì)量監(jiān)督。群眾對供熱商品的服務質(zhì)量問題越來越關注,要盡快出臺《供熱服務質(zhì)量考核評估辦法》,建立由社會、部門、用戶組成的監(jiān)督機制,增加社會監(jiān)督、用戶監(jiān)督權重。成立第三方評價鑒定機構,明確監(jiān)測的標準、方式,確保其公證性、獨立性。三是推行分戶控制、分戶計量試點。從目前來看,廣泛推行面臨著資金、技術、政策等方面的缺失,難度較大。建議在認真總結先期試點的基礎上,制定規(guī)劃,分步實施。先在條件較好的公共建筑、辦公樓、宿舍做起,改造費用可采取財政補貼、單位、個人共同出資形式,按照一定比例籌措。同時擴大宣傳,逐步增加社會認同度,將這項改革與推行建筑節(jié)能聯(lián)系起來,并成為供熱的前置條件。采取更為嚴格的措施,堅決制止新建建筑節(jié)能不達標問題。四是建立與公眾平等互動的平臺,加強社會監(jiān)督。近年來,供熱企業(yè)、監(jiān)管部門、社會公眾之間的矛盾逐漸增多,供熱主管部門應搭建一個讓各方參與溝通的平臺,使大家相互了解、相互理解、理順情緒。增強政策的宣傳力度和政策制定的透明度,進行行業(yè)管理信息披露,對涉及群眾切身利益或普遍關注的問題,應召開聽證會、咨詢會,利用媒體廣泛集中民智,反映民意。