2003年7月國家發改委、建設部等八部委局正式起動了以節能減排為宗旨、以實行商品化和計量用熱為核心的供熱體制改革。可是6年事件過去了，整個供熱改革過程舉步維艱。業內人士說阻力來自方方面面，其實，供熱改革阻力不外乎熱產品的買方(采暖人)、賣方(供熱商)和監管方(政府)，而且主要是后二者。熱改后帶動的節能效果可能會影響供熱企業利潤，這個問題不在此討論，現僅就地方政府部門在改革中的作用作一下分析討論。

　　1、地方政府在供熱改革中的定位

　　中國的所有體制改革都是以政府的主導作用為第一動力的，供暖體制改革也不例外。中央政府八部委的一系列關于供熱改革的文件和通知，最終落實到實際都離不開地方政府。盡管供熱的許多具體技術問題都是企業提供的，但是寄望供熱企業(不是供熱設備生產企業)主動供熱改革無疑讓他們革自己的命，而依靠采暖用戶自行供熱改革則更無能為力。

　　地方政府掌握著法規實施細則，制定熱價和補助標準、管理監督供熱市場、遏制供熱企業濫用市場支配地位的行政權力，所以它就理所當然地成為實施中央政府供熱改革的掛帥將軍。除外，地方政府與市場、企業、社團和家庭等組織相比具有一些特殊性，它擁有警察、法庭和監獄等管理社會的強制機器，因此在行為上具有權威性、唯一性、壟斷性和強制性。這些特點使地方政府部門一方面可以利用其權力快速強制推進供熱改革和工作高效，另一方面也可能阻礙供熱改革和工作低效。

　　供熱改革后如何保障低收入人群的采暖，這一部分的開支理應由地方財政支付，然而在目前社會保障發育初級階段，很多地方部門難以有能力做到，因而地方部門對這項改革后亟需解決的問題躲躲閃閃，想方設法地推到企業身上和百姓的供職單位身上。因而地方部門在供熱體制改革中具有了相互矛盾的多重角色。形成既是供熱改革推動者，又是供熱改革對象的特殊身份。

　　2、地方部門與企業和百姓的關系

　　供熱是一款公共產品，涉及到千家萬戶的切身利益，供熱企業也就成為公用事業，這種性質決定了政府與百姓和企業都有密切的關系。

　　(1)與采暖百姓的關系。地方部門通過公用事業提供了全民基本生活需求的采暖利益，是公眾利益的“化身”，總的來說是代表了社會的整體和長遠利益。

　　(2)與供熱企業的關系。地方部門要依靠他們辦事，因而與供熱企業的“血緣關系”也就比其他行業更為近親。事實上城鎮供水供電供氣供熱等公用事業國企高管都是地方主管部門任命的，雖然這些國企高管很少倒流到政府機構，但是公用事業、國有資產、市政環境等管理部門的官員換崗到這些國企當高管的并不少見，所以這些企業高管與地方部門主管官員的界線難以劃清，他們的關系，于公合作默契，于私交往情深，這也是經濟以外的政企不分的現實情況之一。行政部門表現為供熱企業的“經紀人”，與供熱國企常常聯手舉辦各種“和諧供熱”研討會，熱價聽證會，供熱現狀與政策發布會;司法部門在法庭上決不讓供熱企業輸掉官司。某種程度上，地方部門成為了供熱企業的代言人。

　　3、地方部門在供熱改革中的正面作用

　　供熱與民生密切相關的性質決定了地方部門的正面作用。具體說來：(1)根據中央政府戰略方針制定適合本地區的供熱政策規章。供熱改革涉及到調整各種主體之間的利益關系，是一項復雜的系統工程。地方部門可以利用其獨特的優勢，調動各方面的資源，組織公眾參與，制定供熱改革實施細則，取得供熱改革最大成效。(2)組織和實施供熱改革。地方部門可以組織試點，探索經驗，以點帶面，推廣示范，還可以用財稅政策等激勵手段和司法等強制手段，取得較其他組織更好的實施效果。(3)維護供熱改革的秩序。供熱改革的目的是要惠及全社會，要讓一部分群體放棄一部分不合理的權益。在對現有的利益格局進行調整時，正好可以發揮協調供熱改革矛盾和維護供熱改革秩序的作用。

　　4、地方部門在供熱改革中的負面作用

　　由于國家熱革的政策實施細則滯后，一些配套的法規規章沒有及時頒布出臺，熱改考核指標缺失，所以有的地方部門供熱改革積極性不高，特別越是“安定穩定”的城市，越是收費好利潤高的地區越是抵制供熱改革。道理很簡單，地方部門安于維持現狀，只要不出現嚴重社會問題，誰愿意主動承擔改革風險和招致新麻煩?如此“保險、保官、保平安”的三保思維模式導致了地方部門的一些負面作用：(1)截留、修正、扭曲供熱改革內容。地方部門優先推進有利于自身但不利于社會的供熱改革，延緩有利于社會但不利于自身的供熱改革。(2)延緩供熱改革進程。在供熱改革過程中很可能部分損害部門及其官員的權益。一些既得權益較多的部門及其官員會從維護自身權益出發，尋找種種理由和采取種種措施阻礙供熱改革。(3)改變供熱企業的微利型公用事業的性質，使其具有明顯的逐利傾向。例如某些地方部門認為“供熱企業相比其它企業是一個弱勢企業，要供熱改革首先要把供熱企業做大做強”。

　　5、地方部門負面作用的實例及其評判

　　毋庸置疑，地方部門正面作用在落實中央政府的供熱改革中已經發揮了很多很大作用，諸如中央8部委要求實施供熱改革的15省市中已經有14省、區、直轄市(含省轄市級)地方部門出臺了相關規章和規范性文件，正面作用的實例十分繁多，不一而足，無需贅述，現僅僅就地方部門的負面實例作一些評判：

　　(1)，2004年某市高級人民法院做出司法解釋：物業管理區域實行整體供熱的，部分業主要求停止供熱不予支持。

　　【點評】某市司法機構解釋國務院的法規是否越權?“整體供熱”屬于創新名詞，其概念不同于“集中供熱”，前者的熱用戶是不可分別控制計量的，后者則不同，國家所有關于熱該的文件都是用“集中供熱”。

　　(2)，2004年9月《中國供熱網》載某市政管委官員的文章稱：“按照面積收費是比較合理的方式”。“分戶控制、分戶計量不適合我國的國情”。

　　【點評】(略 )

　　(3)，2005年11月某市熱力集團和市供暖官員共同出席“政風行風”會，熱力集團副總說：我市居民供暖的價格是政府管制價格，是政府按照程序嚴格聽證的，是沒有問題的。

　　【點評】市供熱官員與熱力集團高管共同出席“政風行風”在線，這表明熱力集團在發揮了“準政府機構”的作用。事實上2001年該市的熱價就是該熱力集團申請的，而且當年的熱價聽證會并沒有嚴格按照聽證制度進行，該市發改委官員也私下承認“以現今的標準看當年的熱價制定過程，確實有些問題”。熱力集團高管此地無銀三百兩的說辭，很有意味。

　　(4)，2006年03月《新京報》載文《市政管委稱供暖改革比醫療改革難度更大》，全國人大代表、某市供暖官員稱“供暖體制改革的難度更大”，“供暖體制改革要暫緩”。

　　【點評】怎么供暖改革比醫療改革難度更大?夸大供暖改革難度的用意無非就是顛倒先易后難的基本改革思路，攪渾供熱改革的步驟。

　　(5)，2007年1月北京供熱網報道《供熱分戶計量為何舉步維艱?》，某市供熱辦官員說“即使出臺了價格標準，分戶計量的推廣也不是一件容易的事情，”“我市3億多平方米的供暖面積，能實施分戶計量的只有191萬平方米。”

　　【點評】對于一個上千萬人口的城市，2001年以后，每年落成的節能民用建筑總面積都遠遠不止190萬平米。十分明顯，引用這些數據說事兒，不是數據不可靠就是夸大基礎設施改造的難度。

　　(7)，2007年02月千龍網報道《某市政管委表示，熱計量收費暫無時間表》，某市供熱辦官員說，熱計量設備本身并不節能，根據本市的實際情況，熱計量適合樓棟計量，按戶均攤。“根據目前的測試，結果顯示試驗建筑物(戶間)傳熱率為80-90%。”

　　【點評】說熱計量設備不是節能設備的言論，如同說電度表不是節電設備，水量表不是節水設備一樣，照此邏輯，所有的計量器具都不是節約資源和物質的設備，人們的節約行為從何約束?即便是熱計量適合樓棟計量，按戶均攤，該市也沒有實行。官員“忽略”透明墻體的傳熱，夸大戶間傳熱的說法很不嚴謹、很不嚴肅、很不負責，很有醉翁之意。

　　(8)，2007年4月媒體報道陳舊落后13年之久的某市“供熱體制改革的政策細則將在今年上半年確定，年底前將基本到位”。同年10月某供熱網報道：《本市供熱管理辦法及明補方案年內將出臺》市發改委發布的《2007市國民經濟和社會發展報告》明確，熱費方案年內出臺。

　　【點評】事實上2009年第二季度已經結束，供熱細則和供熱改革方案還沒有見到影子。

　　6、公眾參與促進地方部門的正面作用

　　雖然國家以計量用熱為核心內容的供熱改革方向已經不可動搖，但是供熱改革是中國改革開放30年來啟動較晚的改革之一，進程也相對較慢，總的形勢是呼聲大、行動小，實施阻力很大。因此能否發揮地方部門的正面作用，限制或減少其負面作用，與中國供熱改革的成功至關重要。

　　由于我國供熱體制尚未完全脫離“單位福利體制”，全額或定額報銷員工采暖費，致使公眾對熱改的關心程度尚遠遠不及對住房的關心程度。一些地方部門正是基于此現狀，出于安定團結的考慮，盡量邊緣化公眾參與熱改。然而，一個沒有百姓參與的改革是很難惠及全社會公眾利益的。因此，我們的社會應該為公民參與供熱改革提供和營造多種平臺，例如，舉辦熱改沙龍會、熱改“頭腦風暴”會、合乎程序的熱價聽證會，開辟網絡熱改論壇、報章熱改焦點、專業雜志熱改百家談等方式。努力提高社會公眾對計量用熱的科學知識水平，努力培養公民的管理參與意識，監督和促進地方部門的正面作用，共同打造供熱改革的環境，推進供熱改革的進程。

        本文原刊于《現代物業》2009年4月號

　　作者單位：北京市長城企業戰略研究所。觀點都不一定代表所供職單位的觀點。