為什么要熱計量和按熱耗收費？
熱計量和按熱耗收費是使集中供熱“熱商品化”的各種技術和方法的核心。計量能夠確定送熱量和熱交換量，為所獲得的熱付費提供依據，實現完全的市場轉換。換言之，熱計量和按熱耗收費能夠為熱供應者和熱消費者之間的商業關系和合同職責提供客觀基礎，使熱在市場中作為真正的商品進行交換。
通過實際的熱傳遞和熱消耗的貨幣等值化，熱計量和按熱耗收費可以提高供熱效率，鼓勵用戶節能。這些市場驅動的行為對于中國的集中供熱系統不斷提高供熱效率，建筑物節能是必不可少的。
市場化改革基本上已經觸及到中國經濟的每一個角落，影響到人民生活的每一個方面。現在不管是房屋的擁有者或租用者都完全自己負擔燃料費、電費和水費。但是產生于計劃經濟時期的采暖福利制度仍然支配著集中采暖系統的收費，熱輸送和熱耗都不計量，熱價和收費只能以面積為基礎，國有制單位員工的全部或部分采暖費都由單位支付，大多的集中供熱系統都由政府擁有的供熱公司通過預算限制實施控制，并受到行政干預，這就導致熱用戶沒有積極性去節能，供熱公司對提高熱產品和熱輸送的質量和效率不感興趣。
2000年建筑采暖面積達到11億多平方米，20年前還不到1億，集中供熱在中國北方城市是重要的基礎設施之一，有較大的社會、經濟和環境影響。隨著供熱設施和消費用戶的增加，由福利采暖制度引起的低效率和浪費倍增。由于沒有通過熱計量和按熱耗收費的市場自我調節和平衡，集中供熱領域資源的錯誤配置很可能在更大的范圍內延續。
本著“熱商品化”和促進節能為主要目標，為了解決集中供熱領域的主要問題，建設部和其他幾個相關的部委印發《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》，各地成功地實施熱計量和按熱耗收費，將推動全國“熱改”目標的實現。
實施熱計量和按熱耗收費的關鍵問題
與其他成功地實施了供熱計量和按熱耗收費的國家相比，中國具有自己的特點和某些缺陷，盡早地努力去解決它們將確保實施的順利和成功。
對新建建筑和既有建筑采取不同的政策方法
大多數集中采暖的既有住宅的室內系統都是垂直單管系統。從2001年開始，建設部要求采用集中供熱的新建居住建筑采用雙管系統，一些地方標準要求室內管道水平布置。這種室內管道系統將中國的集中采暖居住建筑分成了采取不同的熱計量方式的兩種類型。
室內系統為水平管道的新建筑可以適應任何一種熱計量方式。目前多數人的意見是支持所有的新建建筑實行分戶熱計量，既可以采用戶用熱表，也可以采用熱分配計。然而，在沒有市場驗證的情況下，政府應該謹慎對待在新建建筑中采取單一熱計量方式。對于新建建筑的熱計量方案的選擇權應該交給地方、熱消費者和市場，不同熱計量的成本效益將起決定性作用。
對于采用單管垂直系統的既有建筑只有兩種計量方式供選擇：一是只在每棟樓安裝熱表計量總熱量，每戶的采暖費按照面積來分攤；二是在每棟樓安裝熱表，每戶安裝熱分配表來確定采暖費用。應要求每一個散熱器前加裝旁通管和手動或自動調節閥，使用戶可以控制能耗。有的城市將既有建筑的單管垂直系統改造為水平環路系統，實踐證明成本高，而且給用戶帶來很大干擾和不便，不推薦廣泛采用。
選用適當的供熱合同形式
在新的集中供熱的市場，供熱公司和熱消費者將以供熱合同形式聯系在一起，合同條款要詳細地說明雙方的權利和義務。這種商業合同可以有兩種形式，一種是供熱公司直接與每個住戶分別簽訂合同，稱之為個人供熱合同，每一住戶直接向供熱公司付費；另一種是供熱公司與代表多個住戶的機構（如業主委員會或房屋管理公司）簽訂合同，稱之為集體合同。這種情況下，每個住戶不用直接與供熱公司打交道，根據合同條款，他們將采暖費付給他們的代理中介機構——業主委員會或房屋公司，然后中介機構根據供熱合同把熱費交給供熱公司。但根據新頒布的《物業管理條例》，須解決收費費用問題。
這兩種供熱合同的選擇受熱計量方式的影響，或反之也是一樣。如果只采用樓棟熱計量或者樓棟熱計量與熱分配表相結合，應該采用集體供熱合同的形式。中介機構將負責根據面積或熱分配表的讀數將熱費分攤給每個住戶并向住戶收取熱費。如果每戶采用的是戶用熱表，技術條件便于采用個人供熱合同，住戶和供熱公司之間可以采用簡單、透明的收費辦法，如同收電費的做法。
清除供熱改革中遇到的主要技術和體制方面的障礙
中國缺乏實行供熱計量和按熱收費所必需的一系列關鍵技術和體制方面的條件。需要變“暗補”為“明補”，熱用戶直接交熱費，而且按熱耗收費必須以合理的熱價為基礎，熱價應該反應出集中供熱的能源變動價格和固定價格以及平衡兩者之間的關系。供熱行業進行體制方面的改革，同時可靠的計量和控制設備以及可靠的運行維護也是很重要的。以上這些問題需要及早處理，以使熱計量和按熱耗收費一起步就步入正軌。
為了逐步實現所有的集中供熱系統熱計量和按熱耗收費，中國還需要許多技術和制度體制上的支持，包括建立有能力的中介服務機構來處理供熱合同和收費，還有設備的檢測和校對以及維護。由于各地的發展水平參差不齊，不同城市熱計量和按熱耗收費的發展狀況和采用的方式也有所不同。需要總結中國近年來實施的有關熱計量和按熱耗收費的試點示范項目的經驗教訓和國際的經驗，在此基礎上，貫徹《指導意見》，進一步擴大試點工作。
國內試點示范工程的經驗教訓
為了探索和研究供熱計量技術和正確的管道設備系統，中央和地方政府支持了一些試點示范工程，在少數的示范中還試驗了按熱量收費的辦法。多數示范工程已經達到了它們預期的目標，對熱計量設備和相應管道系統的布置進行了試驗和研究，對于許多城市引進熱計量的技術和方法發揮了作用。總的看來，試點示范項目需要有更長時間的監測和測試以及更詳細、系統的文件資料和分析結果才能發揮更大的作用。
試驗證明：由于體制方面的限制，按熱耗收費比起單純的熱計量技術的研究要困難得多。由于天津的熱改較其他北方城市要領先，體制環境比較好，因此在天津的兩個示范項目進行了局部的按熱耗收費的試驗。天津成功的按熱耗收費的示范刺激了熱用戶的節熱行為，但是沒有進一步試驗對供熱方的影響。供熱公司只是作為一個技術合作伙伴而不是商業實體參與了試驗，對確定熱價和提供必須的技術支持，起到的作用是有限的。切實的技術和政策方面的對供熱公司的支持將會加快他們接受熱計量和按熱量收費。
示范工程中出現的并值得注意的問題：
熱表價格高，特別是進口的熱表，制約了其在分戶熱計量中的應用。熱表成本的降低一方面取決于國內熱表生產的發展，另一方面取決于戶用熱表的廣泛使用，即規模經濟。然而在追求降低成本的過程中，保證熱表的質量也是十分重要的，應該通過檢測、校正、審核等方式保證熱表的質量。
水質是保證熱表和控制裝置運行可靠精確的主要因素。在中國，集中供熱管網的循環水通常含有大量的雜質，以至于很快就會形成堵塞，使熱表和控制裝置不能正常工作。在實行熱計量和基于熱耗收費之前，必須投資對循環水進行處理。
集中供熱系統的日常維護經常被忽視，但是這對于供熱系統十分重要。在實行熱計量和基于熱耗收費之前，必須對管網的水力工況重新進行調整。
必須很好地設計熱表的安裝位置和管道的必要改造，并很好地實施，以保證熱表讀數的準確和保證供熱質量。
國際經驗和對中國的啟示
世界上有四種基本的熱計量方案，對每戶進行熱計量或者對樓棟進行熱計量并按熱量收費。每一種計量方式有其自己的技術優點和成本/效益，可以適應中國不同的情況。選擇什么樣的熱計量方式取決于供熱系統和建筑物的特征，還有當地的技術、經濟和體制方面的條件。
方案A：樓棟熱計量。整棟樓的耗熱量用一塊熱表計量，熱表安裝在熱入口處（如：與二級網的連接處、熱交換站或者是只為這一棟樓供熱的鍋爐房）。整棟樓的熱費按計量熱量收費，然后對每戶按面積分攤熱費。
方案B：熱分配表。除了按照方案A對整棟樓進行熱計量外，每戶的每個散熱器的散熱量用蒸發式或電子式熱分配表進行“計量”， 整棟樓耗熱量的熱費（包括收費的支出）將部分根據住房面積和部分根據熱分配表的讀數分攤給每戶。
方案 C: 熱水流量表。通過熱水表對每個住戶散熱器中的熱水流量進行計量。整棟樓的熱費（按方案A ）根據每戶的熱水流量進行分攤。這種方案意味著要求（或假定）樓棟內每戶熱入口的供水溫度相同。
方案 D: 戶用熱表。每個住戶的熱耗量通過一塊戶用熱表進行計量，也就是樓棟熱表（方案A）小型化。戶用熱表可以用來分攤每戶的熱費（如方案B），但更多的是依據供熱合同而直接計算熱費。
雖然每種方案都能夠使熱用戶按照熱耗量交費，但每種方案在計量用戶熱耗時的準確性和易用性卻存在差異。計量和收費的成本效益問題是影響選擇計量方式的主要因素。
方案A是在芬蘭和許多歐洲國家占有主導地位的計量方式，是四種方式中最經濟和收費方式最簡單的辦法。此方案不會激勵每個用戶節能。一般都認為對于那些具有很好的保溫效果和平衡的熱輸配系統的建筑，例如象芬蘭的許多建筑，方案A是成本效益最高的一種計量方式。對于中國來說方案A為現有建筑和供熱系統轉變為按樓棟計量和收費提供了最簡便易行且增加成本不多的辦法，對實現熱的商品化是最低要求。
方案B被廣泛地應用于德國、丹麥、奧地利、瑞士和波蘭等國家。這種方案成本適中，并且實現了分戶計量。然而，采用方案B對散熱器有更多的要求，對收費要求特殊的技能（熱費分配），如果使用蒸發式熱分配表，每年還要進行設備更換。
南韓采用方案C，每戶采用熱水表后簡化了熱分配，收費是按照簡單的計算方法確定的，不需要使用特殊的計算方法。
最后，盡管方案D 是最貴的一種方式，國際上采用的較少。但是這種方式為每戶直接提供熱耗讀數，并且能夠簡單透明地進行收費。在韓國曾是用熱表，但因為熱表和水質的問題，只好改采用方案C。 重要的是必須指出，由于考慮采用補償系數來實現認為的公平將會很大程度上抵消方案C 和方案D實施簡便的優勢。
從廣義上講，下述一般性結論可以作為中國實行熱計量和基于熱耗收費的參考：
a) 目前并沒有任何一種熱計量技術明顯地優于其它熱計量技術。戶用熱表的可靠性和精確性優于熱分配表，但是沒有證據表明由此節約的熱費可以補償熱表的高成本。所以在實行熱計量應避免“一刀切”。
b) 熱耗的不唯一性，也就是說設計戶間傳熱和修正系數的問題。只有當由于位置差異而導致較大的熱耗差異時，才應從公平角度考慮修正系數。這種情況在保溫差的建筑中發生的可能性較大。對于保溫很好的建筑，尤其是用戶購買的商品房中，不推薦使用，因為在購買房屋時房價中已考慮了房屋朝向的因素。而且熱價中的固定熱價部分在一定程度上考慮了這些因素而造成的熱耗的不同。
c) 考慮到基于熱耗收費和熱價的結構，應對固定價格部分和可變價格部分二者進行必要的平衡，從而實現三個主要的市場功能，即回收供熱成本、改善生產效率、減少無用熱耗。不同的供熱系統二者的比例有所不同，可變價格部分比例的大小決定生產效率的改善和用戶節能的積極性。多數國家可變部分的比例在50-70%。
d) 幾乎所有的熱計量方法都需要建立一個公正的、技術先進的地方服務行業，提供安裝、維護和收費服務。一年一度的對帳問題要求有一個良好運作的銀行系統。
e) 在特別寒冷的氣候條件下，要在降低采暖費用和保證居民健康、建筑整體結構之間進行平衡。在芬蘭是通過保證最小循環水量實現的。
f) 當實行分戶計量并按熱耗收費時，節能在很大程度上取決于用戶的行為。為了達到好的效果，需要及時告知用戶有關節能的常識，避免浪費。
g) 在比較各種熱計量方式的節能效果時，存在較大的分歧。尤其在中國，通常供熱只保持最低水平，用戶首先要提高熱舒適性，這樣當用戶采用熱計量和控制裝置時是否能夠節能還不清楚。
與中國情況類似的波蘭以及波羅的海地區的經驗表明，熱計量的推廣普及至少需要十年的時間。在這十年間需要共同的努力才能完成。在波蘭采用熱計量和基于熱耗收費時，已經完成了基本的改革，如取消對用戶的熱補，大批設備供貨商和收費服務機構準備就緒，可以提供可靠的設備，使用戶接受熱計量（因為政府考慮到熱費較高，對建筑保溫進行了大量的投資）。供熱改革在中國剛剛開始，主要在提高居民的認識和熱計量技術和政策方面的建設。
政策建議
考慮到中國的現狀和示范工程中出現的問題以及國際經驗，中國應堅定而穩妥地實施供熱計量和按熱耗收費。國家的政策應該肯定必須實行“熱的商品化”和體制改革，集中供熱系統強制實行熱計量和按熱耗收費。盡管最終目的是實現分戶計量，但在初始階段主要是學習和能力建設，國家的政策應給不同的熱計量方式留有發展空間，讓用戶、供熱公司和市場來選擇適合當地的熱計量方式。因此，總體上分“兩步走”實現熱計量和按熱耗收費的方針更適合中國，這也是國際上供熱改革的經驗。
第一步：達到使熱成為商品的基本要求
第一步，要求不管是新建還是既有建筑都應實行樓棟計量，至少也要以熱力站為單位進行計量。這將有助于熱商品化的進程，同時促進供熱公司改善生產和輸送效率的積極性，也有助于用戶認識到節能的重要性。因此樓棟計量，即方案A，應是對集中供熱系統的最低要求，當然，這也不應妨礙其他熱計量方案（B、C、D）的使用。
制定切合實際的基本要求，方案A將推進中國的供熱改革，從而使中國有時間完成熱計量和基于熱耗收費所要求的技術、能力建設。這個基本要求可以使政府把精力集中在供熱改革的重要問題上、給供熱公司足夠的時間進行調整，同時給與市場發展更大的靈活性。在開始階段，政府扮演著重要的角色，需要從總體上制定供熱市場的基本管理規定，并對熱計量和基于熱耗收費制定相應的政策。政府也應對相關的技術和能力建設給予大力支持。主要的活動包括：
對阻礙熱計量和基于熱耗收費的制度和機制上的障礙進行全面的改革，包括“暗補變明補”，取消供熱福利制，制定確定熱價的總體原則和國家指導方針；
制定供熱合同形式的國家指導方針，以及相關的收費辦法和程序；
明確熱表的所有權，因為這涉及設備的初始投資和維護（在東歐，供熱公司對樓棟熱表進行投資，并擁有所有權）；
支持發展熱計量和基于熱耗收費所必需的其他基礎設施的建設，如檢測設備、校正鑒定中心、鼓勵發展生產熱計量裝置的合資企業；
支持供熱公司的市場化和維護運行、技術改造升級；
支持更好的示范項目，示范項目應揭示供需雙方的節能情況，熱計量技術的潛在問題，按需供熱系統的問題以及制定和實施兩部熱價的情況；
向供熱公司、服務公司和用戶公布有關示范項目的結果以及熱計量和基于熱耗收費、節能等基本信息。
第二步推行使用成本效益較好的分戶熱計量方法
由于采用分戶熱計量被認為是鼓勵終端用戶節能的基本保證，第二步的目標是采用分戶熱計量實現終端用戶潛在的節能。當然在條件成熟的地方，可以把兩步合為一步，直接采用分戶熱計量。但是從總體上講，推遲采用分戶熱計量的要求將是切實可行的政策。在第一步實施幾年后，示范工程的結果與熱計量和基于熱耗收費基礎設施的改善，將為方案B、C、D的實施奠定堅實的基礎。而且那時戶用熱表的價格應有所降低，可靠性有所提高，這些都為戶用熱表的推廣使用起到積極的作用。
在推進采用分戶熱計量的過程中，應保證公平和靈活性，讓市場來選擇成本效益好的方案，不應要求所有的用戶都采用熱表的熱計量方式。從宏觀政策的角度來看，采用熱計量和基于熱耗收費的主要優點是促進了終端用戶節能的積極性。節能的直接結果是熱費的降低，并且可以進一步促進用戶購買節能型建筑。因此，當判斷采用分戶熱計量的合理性時，潛在的節能收益就成為了一個重要的準則，也就是說潛在的節能收益是否超過了采用方案B、C、D而增加的額外費用。總的來說，方案B是實現分戶計量最便宜的方案，當然在潛在的節能收益比較大的情況下，方案C、D的成本效益也會較好。而且用戶和供熱公司在選擇方案C、D時，可能還有其他的原因，如簡單性、透明性和方便性等。長遠來講，隨著技術和生產水平的不斷提高以及市場的不斷擴大，都將降低方案C、D的成本，從而使他們成為成本效益好的熱計量方式。以上這些因素混雜在一起，很難形成一個清晰明確的政策。因此在第二階段，政府的主要任務是傳播相關的信息和實踐經驗，強化、調整熱計量和基于熱耗收費的管理規定和政策指南，從而支持和促進成本效益好的分戶計量方法。
總之，在中國實行熱計量和基于熱耗收費的任務是在開始階段使熱商品化，然后促進終端用戶節能，長遠的目標是在所有集中供熱系統推行分戶計量。上述兩步走需要若干年才能實現，政府在前幾年扮演著非常重要的角色，需要建立堅實的政策支持體系，以利于市場的發展、成熟。
注：本項目是由芬蘭政府資助的世界銀行項目，由國際專家和國內專家合作于2001-2002年完成的。本文對項目報告綜述部分的內容稍加修改。
