引言：中國熱改的困境遭遇
進入新世紀，中國城鎮供熱體制改革已經形成繼房改以來的第二次改制浪潮。城鎮供熱體制改革是社會經濟發展的需求，采暖量化收費既是推動現有節能建筑真正產生節能效果的動力，也是拉動未來節能建筑廣泛普及和持續發展的引力，更是整個熱改的核心問題。2000年以來，國家建設部等發出一系列熱改文件，但是7年來熱改一直和經濟、社會、司法、行政、物業管理、房產開發等問題纏來繞去，難以剝離。熱改末梢神經觸動了什么神經中樞？引發了如此強烈的“撓腳心”反應。改革的背后，隱藏著哪些說不出的秘密？
辨析：熱改困境的背后糾葛
熱改遭遇困境實在利益關系太復雜所致。北京市相關官員公開說：熱改關系到社會穩定，關系到千家萬戶居民，關系到企業的經濟效益，因此要緩行。
任何一項改革都要涉及現有利益分配格局，供暖體制改革問題在中國已經變得十分敏感和復雜，遠遠超過了單純的民生層面問題，它反映了各階層、各業界的權益之爭，形成了新型的社會矛盾焦點。其實供熱采暖涉利各方不外乎買方、賣方和監管方。不妨試分析三方的心態：
1. 買方：采暖百姓，關注熱價，寄望暖補。
根據采暖的“福利性”，居民家庭大體分三大類狀況。第一類：過去一直在享受著福利供暖，而在熱改之后依然可以得到穩定補貼的家庭。這部分人節約用熱的理念完全被“暖補”取代了。
第二類：過去在住房福利制度以及單一住房公有制下，一直在享受著“福利熱” ，但熱改后將失去“福利熱”的人群。他們對熱改的阻力較大。
第三類：以前從來就沒有享受過福利供暖，今后也難有“暖補”的家庭。他們對熱改的態度主要取決于是否比以前多掏腰包。
由于全面的熱改尚未來到，所以大部分人對熱改的態度基本上是麻木、等待和觀望。百姓希望的是與往年相比，采暖效果相同而采暖費不會上升？在緊盯慢看熱量表，緊關慢開熱閥門，掐著指頭算暖費之后，會不會經濟實惠？
2. 賣方：供熱企業，產熱為先，賣熱唯求
根據集中供熱企業的投資和經營性質，供熱企業大致分為三類：見下表。
供熱主體 集中供熱資源占比 經營性質 熱費困境
市屬區屬的熱電聯產企業 約 2/3
“專業級”— 營利性為主，福利性為次。 主要是物業公司和用戶單位欠費。
機關、部隊、學校、國企和事業單位等團體后勤部門的供熱單位約 1/6
“業余級”— 供熱單位與采暖用戶是一家人，以往過多強調供熱福利性和自用性，不講商品性和經濟性。 隨著房改產權私有化，供熱逐步對社會開放，由此積累并引發了交費主體不明、服務質量低下、供熱糾紛不斷等諸多問題。
房產開發商或 物業公司所屬的供熱商約 1/6 “專業級”— 供熱公司和采暖用戶的商品交易關系明顯，商品房的供熱營利性突出。 由于是商品房，且為雙管分戶控制供熱系統，幾乎不存在欠費問題。
供熱企業，特別是“營利性”供熱單位，最關心的是熱能銷售總量是否每年增長。百姓節約熱能意識水平提高必然導致用戶熱耗總量下降，由此供熱企業的產量、產值和利潤必然也要減少。目前大多供熱企業管理粗放，很難實現供熱成本與輸出熱能的等比例降低，還有“熱”的不易儲存的特點，更使得供熱企業感到用戶節約熱能會給自己帶來虧損。一個明顯的事實就是：越是收費率高的企業，越是不積極熱改，強行供熱就是借政策賦予的壟斷身份表現出追求利益最大化沖動的典型案例。
在熱能生產使用問題上，供熱企業和熱用戶以及國家利益難以協調一致。理由很簡單，供熱企業不是國家建設部，也不是能源部，只管產熱賣熱。只要熱價不提高，企業是一股最大的默默涌動的抵制熱改的暗流。
3. 監管方：地方政府，行動緩慢，力求平衡。
地方政府作為供熱采暖機制的制定者和監護人，受到來自社會各方出于本身利益的壓力，似乎表現出一種苦尋無果、無從下手的無奈。然而，其背后還有值得指出的幾個原因特點：
首先，“政績渴望癥”。企業的產值和GDP總量等都是政績指標，至于這些指標是不是“綠色”不重要，節能政績難以考核衡量。其次，能源大鍋飯。一次能源大多屬于國家統一調撥。大城市，特別是北京， “全國支援首都”的慣式依賴思維淡化了北京能源短缺的緊迫感。第三，收熱費第一。地方政府花在催繳熱費上的心思明顯大于節能理念，一但采暖收費順利時，地方政府就很難有熱改的動力。第四，偏愛和保護供熱企業，急于甩掉供熱包袱。由于社會保障體系尚未發育完善，部分供熱責任義務由供熱企業承擔了，形成了所謂“政府請客，企業買單”。地方政府在欠下了供熱企業的“人情”后，必然要對企業偏愛和保護，于是政策傾斜了，熱價不透明了，司法也有失公允了，整個供熱事業都被企業牽著鼻子走了。
總而言之，若不考慮熱價、工程、技術等因素，“反對聲”分貝數最大者是企業，其次不積極的是現有采暖福利的享受者，而他們多滲透在地方行政部門中，形成地方政府消極熱改的基礎。
推進：熱改困境的出路方向
1. 診斷熱改的疑難雜癥
國際經驗證明推動經濟社會發展，不但要進行技術創新，更要體制創新。在剝離了虛實相間、輕重混雜的表象后，我們看到各種熱改的“疑難雜癥”的根結應該是制度創新問題。
（1） 采暖補貼需要公平。在國外身份歧視有種族歧視、民族歧視、文化歧視、地域歧視、性別歧視、年齡歧視等，不可置否，中國還多了個戶口歧視和“單位歧視”。采暖補貼暗轉明后，“明補”要明著補給誰？這項柔性福利能變成剛性政策而公平地惠及全體居民嗎？
（2） 熱價身世需要透明。熱價本來應改由成本費＋稅金＋微利構成。沒有熱用戶和第三方公證機構參與的熱價制定，即便出現了供暖熱價倒掛，公眾也難以相信。價格體系透明化比“熱補”更重要。
（3） 供熱市場需要公平誠信。保障用熱人的合法權益是解決供熱糾紛的基礎，供熱質量監管機制，包括供熱質量保證金制度是維護供熱市場秩序的保障。
（4） 供熱市場需要鼓勵競爭。供熱作為公用事業，理所當然地集中了公共資源，再加上供熱本身的自然壟斷屬性，很容易形成以行政壟斷為主要支撐的壟斷行業。引入市場競爭，實行特許經營，進行企業改制，并對他們進行規范、監督和限制，才既有利于減輕市民的負擔、提高社會福利水平，也有利于堅持公用事業服務的宗旨，減少能源消耗和建設節約型社會。
（5） 熱改需要法律法規支持。全國幾十個城市有“城市供熱管理條例辦法”，然而其內容五花八門，許多條款含糊不清，甚至相互抵觸，特別是與國家法律不容。行政法規在與法律發生沖突時要讓步于法律，下位法要服從上位法，如此才能使熱改漸行漸近，深入持久。
2. 堅定熱改的正確方向
首先國家利益高于一切。熱改與環保一樣，是一項戰略任務，無論怎樣改革，都應該始終堅定不移地以國家利益為上，無論出臺什么政策，都應該堅持不渝地落實節能的初衷。從長遠來看比須下定決心，犧牲小行業的部分當前利益換得全社會的完整長遠利益。惟有國家利益至上，我們才能達到推動熱改、利澤千秋的目的。
其次，熱源姓“公”，服務為先。供熱作為市政公用事業之一的微利行業，不應依附一些重大利益集團，例如房地產開發商等。熱改是強化公用資源公有化的改革而不是私有化壟斷的改革，國有資產可以退出一部分，但供熱資源不得改姓“私”，供熱服務方向不能以利潤最大化為目標，這一點無論在什么社會制度的國家都是如此。惟有熱源姓“公”，社會才能和諧與持續發展。
其三，特許經營，遏制壟斷。我國供熱改革的基本思路之一是引入競爭機制，實行城鎮供熱特許經營制度，把投資回報與經營利潤分開，使得投資回報和運行成本趨于合理；同時建立健全的供熱行業市場準入和退出制度，清除成本高、不合格的企業。惟有遏制壟斷，我們才能穩定供熱市場秩序。
其四是熱改補貼，公平為先。本該由政府提供的公共產品和服務，卻任由公民的“三六九等”的單位去隨意執行“暗補變明補”，而民企員工、自由包括無職業者和真正的貧困人群卻很難拿到任何補貼。這種把舊體制的不公平通過熱改公開化的做法，難以獲得日益覺醒的民眾的最終認可。最公正最公平的熱改邏輯起點應該是全面停止福利供暖，除了向低保人群發放“采暖券”之類的補貼以外，每個人自行承擔自己的采暖費用。惟有實施公平的熱改補貼，我們才能做到“采暖面前，人人平等”。
其五是立法先行，司法公正。地方司法機構，明顯帶有對供熱企業的傾向性。供暖糾紛中所有熱用戶都敗訴了，甚至連強行供暖都可以贏得官司，這難以排除行政干預的色彩。人們不僅希望政企分離，也盼望司法的歸司法，市場的歸市場，監管的歸監管，更熱望司法機構在供熱訴訟事件中發揮應有作用，對公民采暖權益進行有力保護。要熱改，首先要平整場地，打好基礎，這就是 —— 立法公開先行、司法公平公正，有規矩才能成方圓。惟有經過司法公正，監管公平，硬件環境的支持，才能登上計量用熱的頂峰。
結束語
熱改是個連續逐步進行的過程，要完成這個過程一定要跨過三個欄 —— 報停采暖，按月采暖和計量采暖，顯然前兩個欄更是個制度問題。
中國的熱改已經經歷了六個“嚴冬”，但是，五十年陳舊的供熱體制依舊宛如堅冰，未見消融，它還能挺到哪一年的春天？有人戲虐“熱改”就是腦袋一熱就改。供熱改革有可能步15年來機動車“費改稅”的后塵，年年都被熱炒爆，輪輪落得冷處理嗎？深陷重重具有中國特色的利益漩渦的熱改真是一條難于上青天的蜀道嗎？它給我們留下了無盡的遐思。
（載《現代物業》雜志2007年第11期上半月刊專題策劃。作者單位：北京長城企業戰略研究所）
