[提要]最近，建設(shè)部、國家發(fā)改委、財(cái)政部等八部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。這是國家有關(guān)部委第一次正式、系統(tǒng)、全面地提出供熱體制改革的基本方針、原則和政策，指明了供熱體制改革的最終目標(biāo)和大方向，對(duì)于指導(dǎo)我國各地的城鎮(zhèn)供熱體制改革和供熱市場化進(jìn)程具有重要的積極作用。一、《指導(dǎo)意見》對(duì)于促進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革具有重要意義1.《指導(dǎo)意見》明確提出了供熱體制改革要"實(shí)行用熱商品化、貨幣化"的指導(dǎo)思想，為供熱體制改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國城鎮(zhèn)集中供熱體制形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，是建立在住房公

　　最近，建設(shè)部、國家發(fā)改委、財(cái)政部等八部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。這是國家有關(guān)部委第一次正式、系統(tǒng)、全面地提出供熱體制改革的基本方針、原則和政策，指明了供熱體制改革的最終目標(biāo)和大方向，對(duì)于指導(dǎo)我國各地的城鎮(zhèn)供熱體制改革和供熱市場化進(jìn)程具有重要的積極作用。

　　一、《指導(dǎo)意見》對(duì)于促進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革具有重要意義

　　1.《指導(dǎo)意見》明確提出了供熱體制改革要"實(shí)行用熱商品化、貨幣化"的指導(dǎo)思想，為供熱體制改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國城鎮(zhèn)集中供熱體制形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，是建立在住房公有、個(gè)人用熱、單位付費(fèi)的基礎(chǔ)上。隨著我國經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開放以及市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，原有的城鎮(zhèn)供熱體制已不能適應(yīng)新的形勢的發(fā)展要求，嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)集中供熱事業(yè)的發(fā)展，妨礙了城鎮(zhèn)集中供熱效率提高，為此，國家有關(guān)部門和地方各級(jí)政府一直在積極研究和努力探索推進(jìn)供熱體制改革，并在一些城市進(jìn)行了改革試點(diǎn)。經(jīng)過近十年的改革實(shí)踐和探索，大家對(duì)于供熱改革有了基本的共識(shí)，即城鎮(zhèn)供熱要想建立符合社會(huì)主義市場化要求的體制，就必須實(shí)行根本性改革。因此就要明確"熱"是商品，供熱應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律來辦。《指導(dǎo)意見》提出了供熱體制改革要"實(shí)行用熱商品化、貨幣化"、實(shí)行誰用熱誰交費(fèi)的機(jī)制，第一次在城鎮(zhèn)供熱體制改革指導(dǎo)思想上奠定供熱體制改革理論的基礎(chǔ)。為確立供熱體制改革的總體方向掃清了目標(biāo)。

　　2.《指導(dǎo)意見》確定的供熱體制改革要全面推開的基本思路有利于供熱體制改革順利推進(jìn)。供熱改革實(shí)踐表明，城鎮(zhèn)供熱體制改革既要進(jìn)行舊供熱行政管理體制的變革、國有供熱企業(yè)改制、傳統(tǒng)福利觀念的轉(zhuǎn)變、落后供熱技術(shù)的改造，還要建立城鎮(zhèn)供熱保障制度、改變供熱采暖補(bǔ)貼制度，同時(shí)涉及建立完善各項(xiàng)有關(guān)政策和法規(guī)，因此是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。系統(tǒng)內(nèi)部有關(guān)各方既相互獨(dú)立、相互制約，又互相依存、互為條件。僅僅進(jìn)行其中某一項(xiàng)或某一方面的改革，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須進(jìn)行全面徹底的改革。為此，《指導(dǎo)意見》確定了供熱體制改革要對(duì)供熱收（計(jì)）費(fèi)制度改革、供熱管理體制改革、供熱企業(yè)改革以及建立城鎮(zhèn)供熱保障制度等實(shí)行全面推開、協(xié)同互動(dòng)的基本思路，提出要實(shí)行暗補(bǔ)變明補(bǔ)、實(shí)施城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營制度、加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　3.《指導(dǎo)意見》確定的"保本微利"的熱價(jià)制定原則和逐步實(shí)行按用熱量計(jì)量收費(fèi)改革等一系列方針政策對(duì)于解決城鎮(zhèn)供熱發(fā)展中長期存在的矛盾和問題具有重要意義。長期以來，在城鎮(zhèn)供熱改革與發(fā)展中存在許多矛盾和問題，其中熱價(jià)制定原則就是其中一個(gè)。過去城鎮(zhèn)供熱的建設(shè)資金大都來自于政府對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域的投資，所以城鎮(zhèn)供熱的熱價(jià)制定大多按照"保本"原則制定。由于城鎮(zhèn)供熱的迅速發(fā)展需要大量資金，政府投資已無法滿足城市發(fā)展的需求。所以必須改革城鎮(zhèn)供熱投融資改革體制，吸引多種投資參與城鎮(zhèn)供熱建設(shè)，為此就必須使民間投資在保本的基礎(chǔ)上有所微利。"保本微利"的原則確定對(duì)于保證城鎮(zhèn)供熱可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

　　現(xiàn)行熱費(fèi)是按照面積收費(fèi)，具有很大的弊端，所以必須改革既有的熱費(fèi)計(jì)價(jià)方式。但是由于城鎮(zhèn)供熱住宅存量基數(shù)大，需要投入大量的設(shè)施改造費(fèi)用，因此《指導(dǎo)意見》對(duì)現(xiàn)有住宅的改造，明確地提出各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況"逐步實(shí)行按用熱量收費(fèi)制度，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)現(xiàn)有住宅節(jié)能改造和供熱采暖設(shè)施改造"。一方面確定要進(jìn)行既有住宅的供熱設(shè)施改造，另一方面要求改造要逐步進(jìn)行。這就為供熱計(jì)量改革明確原則、方針和政策。

　　二、城鎮(zhèn)供熱體制改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)及應(yīng)注意的問題

　　研究我國即將推開城鎮(zhèn)供熱改革試點(diǎn)的突破點(diǎn)，首先應(yīng)著眼于兩個(gè)突破：一個(gè)是"暗補(bǔ)變明補(bǔ)"；一個(gè)是建立城市弱勢群體供熱保障制度。

　　1."暗補(bǔ)變明補(bǔ)"是城鎮(zhèn)供熱體制改革的重點(diǎn)之一。"暗補(bǔ)變明補(bǔ)"是把以前由單位替職工交納的采暖費(fèi)用，理入職工工資，直接向供熱企業(yè)交納。其好處是：有利于解決企業(yè)單位拖欠職工熱費(fèi)，保護(hù)職工正當(dāng)權(quán)益；有利于明確交費(fèi)主體和責(zé)任，用熱像使用水、電、燃?xì)庖粯訉?shí)現(xiàn)供需直接見面，促進(jìn)供熱服務(wù)質(zhì)量的提高；有利于解決供熱企業(yè)熱費(fèi)欠收問題，提高企業(yè)搞好供熱積極性。從長遠(yuǎn)看，實(shí)現(xiàn)"暗補(bǔ)變明補(bǔ)"，理順了供熱市場的各主體間的關(guān)系，促進(jìn)供熱市場化，使城市供熱走上健康發(fā)展軌道。這項(xiàng)改革關(guān)鍵是補(bǔ)貼能否順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化。"暗補(bǔ)變明補(bǔ)"不僅僅是現(xiàn)有熱費(fèi)資金循環(huán)方式的轉(zhuǎn)變，而是涉及采暖用戶切身利益，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)供熱體制改革取得突破的關(guān)鍵，因此，在供熱體制改革中必須高度重視、認(rèn)真對(duì)待。

　　2."建立城市低收入群體的供熱保障制度"是城鎮(zhèn)供熱改革的難點(diǎn)之一。冬季供暖是北方冬季居民基本生存條件之一，城市低收入群體的供熱保障不僅關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，也關(guān)系到供熱體制改革的順利與否、乃至關(guān)系到改革本身的成敗，因此必須高度重視城市低收入群體的供熱保障問題。多年來，各地政府為解決城市低收入群體的供熱保障采取許多辦法和措施，同時(shí)也從制度化、規(guī)范化等不同角度進(jìn)行積極的探索和改革。由于城市低收入群體的供熱保障體系還沒有建立，所以各地采取的措施、解決的辦法以及資金來源各式各樣，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要通過改革爭取盡快建立起制度化、規(guī)范化、法制化的城市低收入供暖保障體系，從根本上解決城市低收入群體的供熱保障問題。這項(xiàng)改革既是重點(diǎn)也是難點(diǎn)，需要研究一系列政策、制定一系列制度，還需做大量深入細(xì)致的工作。

　　3.供熱體制改革應(yīng)注意的問題?，F(xiàn)在，對(duì)于供熱體制改革有兩種傾向需要注意，其中一個(gè)是畏難情緒。供熱體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及城鎮(zhèn)居民利益，又涉及單位和企業(yè)的利益，還涉及與財(cái)政、價(jià)格、社會(huì)保障等多項(xiàng)相關(guān)政策的改革，同時(shí)還有供熱按計(jì)量收費(fèi)等技術(shù)方面問題。由于改革滯后，造成改革的困難越來越多、改革的難度越來越大、改革的矛盾越來越深、改革的代價(jià)越來越高。因此一些人對(duì)供熱體制改革信心不足，產(chǎn)生畏難情緒。改革是城鎮(zhèn)供熱唯一的出路。近10年的各地供熱改革實(shí)踐表明，供熱改革早改比晚改好，供熱改革進(jìn)展快的城市，供熱的困難和發(fā)展的阻力要比改革慢的城市小得多，因此供熱改革越晚越被動(dòng)。各地供熱體制改革經(jīng)驗(yàn)證明，供熱改革一個(gè)重要的因素是，改革者要有信心、要堅(jiān)定信心，否則就容易在供熱體制改革中畏縮不前、搖擺反復(fù)，乃至導(dǎo)致失敗。

　　還有一種傾向是供熱體制改革急躁情緒。由于供熱體制改革涉及方方面面，具有長期性特點(diǎn)，尤其對(duì)供熱體制存在的各種頑癥痼疾，需要做大量耐心、細(xì)致和艱苦工作。對(duì)于這種情況一些同志思想準(zhǔn)備不足，在改革中遇到困難，便產(chǎn)生急躁情緒。在研究制定改革政策、措施以及方案時(shí)缺乏系統(tǒng)研究、精心設(shè)計(jì)和充分準(zhǔn)備，倉促出臺(tái)改革政策、措施，引起了不必要的麻煩。最近在有些地方已出現(xiàn)這種苗頭，在供暖分戶計(jì)量改造中尤其突出。所以，在供熱體制改革中，要堅(jiān)決杜絕急躁情緒，充分認(rèn)識(shí)供熱體制改革的艱巨性、復(fù)雜性，樹立長期作戰(zhàn)的思想，在改革前要做好充分的思想準(zhǔn)備、方案準(zhǔn)備和輿論準(zhǔn)備，對(duì)于改革過程中可能引起的震動(dòng)和矛盾制定改革預(yù)案和應(yīng)對(duì)解決辦法，把改革不利影響降至最小。

　　三、供熱體制改革的趨勢

　　1.實(shí)行城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營制度。行業(yè)管理體制是供熱體制改革中重要一環(huán)，經(jīng)過供熱體制改革后，行業(yè)管理體制將發(fā)生重大改變。行業(yè)行政主管部門將從管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁袌?，從?duì)企業(yè)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。行業(yè)主管部門的主要職責(zé)是制定市場規(guī)則，創(chuàng)造公開、公平的競爭環(huán)境；加強(qiáng)市場監(jiān)管，規(guī)范市場行為。城鎮(zhèn)供熱實(shí)行特許經(jīng)營制度。在統(tǒng)一管網(wǎng)規(guī)劃、統(tǒng)一市場準(zhǔn)入、統(tǒng)一價(jià)格監(jiān)管的前提下，國有、私有和合作經(jīng)營的企業(yè)通過供熱競標(biāo)的方式，與城市政府簽訂合同，參與城鎮(zhèn)熱源廠、供熱管網(wǎng)的建設(shè)、改造和經(jīng)營。

　　2.出現(xiàn)多種所有制的供熱企業(yè)。經(jīng)過深化國有供熱企業(yè)改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國有供熱企業(yè)通過吸收多種經(jīng)濟(jì)成分，改制為多元投資主體的有限責(zé)任公司或股份有限公司。改制后，國有供熱企業(yè)在產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營機(jī)制、用工制度等實(shí)現(xiàn)了根本性的轉(zhuǎn)變，國有供熱企業(yè)通過加強(qiáng)管理，加快企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，強(qiáng)化成本約束機(jī)制等等，增強(qiáng)市場適應(yīng)力和競爭力。同時(shí)其他行業(yè)的企業(yè)也將以參股、控股、兼并或競爭特許經(jīng)營權(quán)的方式參與城鎮(zhèn)供熱建設(shè)、經(jīng)營和管理。供熱事業(yè)的規(guī)?；?、集約化會(huì)有很大發(fā)展。

　　3.節(jié)能建筑和節(jié)能技術(shù)手段將獲得快速發(fā)展。改革按面積收費(fèi)制度實(shí)行按熱量計(jì)量收費(fèi)后，會(huì)大大激發(fā)采暖居民節(jié)能積極性，他們將會(huì)對(duì)供熱節(jié)能設(shè)備、節(jié)能技術(shù)和方法非常關(guān)心和積極采用。所以供熱節(jié)能新設(shè)備、新技術(shù)、新方法將會(huì)獲得快速發(fā)展，具有良好的市場前景。供熱改革對(duì)節(jié)能建筑發(fā)展也具有很好的促進(jìn)作用。