導讀

　　近期，我國多個大中城市居民用水價格“漲聲一片”，觸動了公眾敏感的神經，也讓人們開始重新審視“市政公用事業市場化”這個曾被大力推廣的名詞。供水、供熱、供氣、公交、污水處理……在許多城市，這些傳統意義上由政府負責的公用事業，如今都披上了“市場化”的外衣，打上了特許經營的烙印。
　　作為給城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，市政公用事業實行特許經營的方式可以說是一把雙刃劍：處理得好，可以減輕政府資金壓力，加速城市基礎設施建設；處理失當，其公益性和服務性就有可能打折，甚至變為謀利的工具。說得嚴重一點，甚至有可能會引發公共危機事件。
　　這些擔心并非杞人憂天。在國內一些城市，一些意想不到的問題已經出現：
　　2008年1月，湖北省十堰市300多輛公交車停運，致使全城70多萬市民出行困難。造成停運的原因就在于公交民營化運轉不良。
　　2009年4月，湖南省長沙市一居民小區的物業和供水公司發生經濟糾紛，供水公司竟用停水方式以示“懲罰”，苦了上萬名按時繳納水費的無辜居民……
　　最近，在建縣整百年的黑龍江省方正縣，就出了一件百年一遇的大事：方正縣試水市政公用事業市場化，A、B公司先后被引入供熱行業，兩公司之間發生糾紛，直接危及8300戶集中供熱家庭37000多人今年冬季的供暖問題。
　　怎么辦？
　　在省內乃至國內沒有先例參照的情況下，方正縣啟動應急預案，對城市集中供熱實施臨時接管。
　　此舉震撼了黑龍江業界，也引起了法律界和學界的關注。一個嶄新并且棘手的問題也由此引出：在市政公用事業市場化漸行漸廣的新形勢下，如果出現“危及或者可能危及公共利益、公共安全等緊急情況”時，政府部門應該怎么辦？
　　聽之任之，損害的將是多數人的公共利益；管起來，那又該怎么管？以什么依據管？
　　這一棘手難題考驗的恐怕不僅是地方政府的應急水平，更是對地方政府依法行政能力的考驗。

　　□視點調查

　　法制網記者 郭毅

　　建設局的工作具體繁雜，但方正縣建設局趙副局長90%的工作精力都投向了“集中供熱”一個內容。
　　此中原因，也是紛繁復雜，套用一句俗話———“說來話長”。
　　2004年，方正縣試水城市市政基礎設施和公用事業改革，A熱力公司在方正縣注冊。在A公司經營的2005年和2006年兩個供暖期中，兩次出現因資金困難將中斷供熱的情況，為此政府付出了1100萬救急。至今，這個窟窿也無人填補。
　　到了2007年，按規定，A公司應適時對鍋爐、換熱站、供熱管線等供熱設施進行檢修更新，對新建樓房鋪設供熱管線，儲備燃煤，但資金再一次成為了問題，矛盾再一次推給了政府。
　　“市政公用事業市場化，就要將社會各種資本引入公用事業，達到盤活國有資產、提高公用事業服務質量和生產效率的目的。像A公司這樣事事要政府出錢，我們改革的目的是什么？”
　　方正縣政府決策層的質疑導致了B公司進入。2007年9月13日，A公司與B公司簽署了企業轉讓協議。此時距10月15日開栓供暖僅有32天。隨著B公司的資金和技術投入2007-2008年供暖期，用戶滿意率達到98%，熱費收繳率達到93%。
　　趙副局長還沒來得及舒口長氣，問題又來了。A、B公司間的企業轉讓糾紛最終鬧上了法庭！

　　危機來臨

企業轉讓糾紛危及數萬人取暖

　　B公司進入后，僅2008年一年，就投入3000多萬元改造設備和鋪設管網。可以說，城鎮供暖建設形勢正在好轉，但趙副局長的眉頭卻皺得更緊了：
　　2008年9月，哈爾濱市南崗區人民法院一紙判決，撤銷了2007年9月13日A公司與B公司簽署的企業轉讓協議。雖然，二審法院在2009年4月14日以程序違法撤銷一審法院判決發回重審，但趙副局長還是認真地上報了已經發生的危機。
　　2009年6月17日，方正縣縣委召開常委擴大會議，專題研究解決供熱問題。
　　“訴訟是由A公司內部引發的。A公司法人的兩個兄弟以擁有公司股權而不知企業轉讓為由提起訴訟。B公司在訴訟中是第三人。”趙副局長介紹說，“B公司董事長江濤說，一審法院管轄權和原告的股東身份都存在問題。現在，二審法院是以‘原審判決違反法定程序，可能影響案件正確判決’為由發回重審的。違反了什么法定程序我們不得而知。但如果重審再判決撤銷A公司與B公司間的企業轉讓協議，就會造成B公司被迫出局，A公司接手經營的局面。”
　　“A、B公司間的民事案件審理與方正縣2009年冬季供暖有何必然聯系？”一位縣委常委發問。
　　“2009年，棚戶區改造和同安路兩側建設等基本建設項目大約有35萬平方米。10月15日前，安裝鍋爐、鋪設供熱管線加上其他改造費用，大約需投資3000萬元。A公司的經營情況各位領導都清楚；B公司面臨出局危機投資必然謹慎；面對現狀我們找不到敢于入局的C公司。”趙副局長把嚴重的事態攤到了常委們面前。
　　一個可以預想的后果是，如果事情處理不當，當2009年冬季來臨時，當地37000多名居民面對“滴水成冰”的天氣，將可能遭遇無法取暖的問題。
　　經討論，常委會議決定：由相關部門成立專題推進工作組，確保今冬正常開栓供暖，確保供熱工作萬無一失。
　　會后，主管副縣長劉軍叫住了法律顧問隋智泉，囑咐他“一定要設計出依法確保全縣供熱的可行方案”。

　　緊急應對

政府臨時接管特許經營權

　　隋智泉是從法院院長位置上退休的專家，他也是第一次遇到這樣的問題。
　　“政府臨時接管特許經營權的依據是2004年5月1日生效的建設部126號令《市政公用事業特許經營管理辦法》。辦法第十條規定，‘主管部門應當履行下列責任……在危及或者可能危及公共利益、公共安全等緊急情況下，臨時接管特許經營項目’。”隋智泉把這一冊“管理辦法”遞給劉軍。
　　“供暖是‘公共利益’沒有問題，關鍵是怎樣界定‘緊急情況’？”劉軍提出問題。
　　“2006年12月11日，北京市公布了《供熱突發公共事件應急預案》，按照供熱突發公共事件可能造成的危害程度、影響范圍、人員及財產損失等情況，由高到低劃分為特別重大、重大、較大和一般4個級別。其中，居民室溫連續48小時以上低于16℃采暖標準，影響面積5萬平方米以上，協調無果的被定為較大級事件。按這個標準，方正縣145萬平方米供暖受到如此嚴重威脅，達到了特別重大級別，可能發生的特別重大公共安全事件也必定是‘緊急情況’。”隋智泉說。
　　劉軍默默地聽著，一邊點著頭。
　　“建設部的管理辦法第二十五條還規定，主管部門應當建立特許經營項目的臨時接管應急預案。”隋智泉補充道。
　　6月19日，方正縣召開政府常務會，討論通過《方正縣人民政府城市集中供熱臨時接管應急預案》。同時，方正縣城區供熱臨時接管委員會成立，劉軍擔任主任，建設局局長任副主任，成員單位共有18個政府部門。
　　7月1日，供熱主管部門提出啟動預案申請，臨時接管委員會同意申報政府決定。
　　7月3日，《方正縣人民政府城市集中供熱臨時接管應急預案》正式啟動。當天下午14時，臨時接管委員會召開關于集中供熱選擇臨時經營者(委托經營)的聽證座談會，有8名縣人大代表、5名政協委員、5名鎮內居民代表參加座談。多數與會者選擇了B公司為臨時經營者(被委托單位)。
　　7月6日，臨時接管委員會將接管通知正式送達A、B兩家公司。通知說：方正縣城市集中供熱臨時接管委員會已啟動城市集中供熱臨時接管應急預案，實施臨時接管，臨時接管期限從現在起至2010年4月15日，此期間的供熱企業經營權歸屬方正縣城市集中供熱臨時接管委員會所有。在臨時接管期間，委員會將依法對你們雙方的資產進行清產核資。
　　此前，臨時接管委員會兩次派員考察A、B兩家公司。A公司不僅不同意投資，而且考察人員連A公司的辦公室也沒有見到；B公司則為2009年方正縣供暖又投入資金1000萬元。
　　7月7日，方正縣建設局局長黃世波與B公司董事長江濤簽訂了《臨時特許經營協議》。
　　此后，臨時接管委員會進駐B公司迅速開展工作：抓緊研究制定出臺《方正縣城鎮供熱系統新建改造工作實施方案》；管網改造推進組深入到老住宅樓及供熱企業進行調研；新建工程推進組按照8月30日管線鋪設工程結束，9月30日所有工程結束的工期要求，倒排工作進度……

　　背后深意

“市場化”危機考驗依法執政能力

　　方正縣臨時接管供暖特許經營權，不僅在黑龍江業界產生了震動，也引起了法律界和學界的關注。
　　“市政公用事業市場化是經濟發展的必由之路，而市場經濟的發展必須依靠法律。”黑龍江一家律師事務所主任徐桂元對方正縣臨時接管特許經營權十分關注，他認為，臨時接管是一個行政行為，建設部的管理辦法中有行政依據，其程序可以說是“完整合法”。
　　徐桂元更關注的是臨時接管通知中的最后一句話：“在臨時接管期間，委員會將依法對你們雙方的資產進行清產核資。”
　　徐桂元說：“這句話很有必要：特許經營權中斷或臨時接管時必須對特許經營權人的資產狀況進行審查監督，目的是保證企業有維持正常生產的設施、資金、人員等必要條件。如有惡意轉移資金和財產致使企業無法安全生產和連續經營，相關責任方應受到一定處罰，處罰金可以從有關的資產變現中扣留。法院也應按照‘過錯賠償原則’對其實施懲罰。同時這也是厘清企業與企業間、政府與企業間投入及經營狀況的必須。”
　　哈爾濱師范大學政法學院副院長、哈爾濱法學會副會長苗正達也很關注方正縣的臨時接管。“在經濟不發達的黑龍江省的一個縣城出現這樣一個經典案例，讓人意外！”苗正達說，“方正縣面對危機，首先確定依法解決危機的大前提，隨后果斷成立應急機構、制定應急方案、采取應急措施，這就是一套完整的地方政府應急體系的基本框架。這也是執政能力的具體體現。”
　　法制網哈爾濱8月3日電

打破“馬屁股寬度”的意義

　　法制網記者 郭毅

　　現代鐵路兩條鐵軌之間的標準寬度和火箭助推器的寬度都是四英尺又八點五英寸！原來，早期的鐵路是由建電車的人所設計的，最先造電車的人以前是造馬車的，兩匹馬屁股的寬度就是四英尺又八點五英寸。火箭助推器要用火車運輸這又決定了火箭助推器的寬度等于兩匹馬屁股的寬度！這就是著名的《路徑依賴定律》。
　　定律的打破是有難度的。假如方正縣在面對百年不遇的供暖危機時還跟著“馬屁股”走，要么拿納稅人的錢填“危機”的無底洞，要么不顧法律“硬來”，這時就會掉進另一個定律：丟失一個釘子，壞了一只蹄鐵；壞了一只蹄鐵，折了一匹戰馬；折了一匹戰馬，傷了一位騎士；傷了一位騎士，輸了一場戰斗；輸了一場戰斗，亡了一個帝國。方正縣發生的供暖危機如果處理不當，折的是市政公用事業改革成果；傷的是改革信心；輸的是37000多名取暖人的利益；亡的是地方政府執政能力。
　　黑龍江省方正縣打破“馬屁股寬度”，意義不凡。