建筑節能是指在保證、提高建筑舒適性和生活工作質量的條件下，在建筑物使用全過程中合理有效使用能源，實現降低能耗、提高能效。既有居住建筑節能改造作為建筑節能的重要組成部分，是改善提高建筑舒適性、促進環境保護、減少溫室氣體排放的有力措施。積極開展既有居住建筑節能改造，對于促進能源節約和合理利用、建設節約型社會、實現經濟社會可持續發展等，都具有重要的促進作用。
一、包頭既有居住建筑現狀
截至2008年底，全市既有建筑面積達到6600萬平方米，其中2006年前的4500萬平方米，占68%；2006年以后建成的節能建筑面積累計2100萬平方米，占32%。由于2006年以后的樓房對建筑節能進行了強制規定，因此我們研究既有建筑節能改造的對象是2006年以前建成且尚未采取節能措施的民用居住樓房。在全市尚未進行節能改造的4500萬平方米既有居住建筑中，從地域分布看，“市四區”和稀土高新區共3103萬平方米，中央、內蒙駐包企業（包括包鋼、北重、一機、包鋁、二0二廠）共1011萬平方米，“外五旗縣區”共476萬平方米。從年代分布看，上世紀八十年代前的共247萬平方米，占5.5%；八十年代至1996年的共1935萬平方米，占43%；1996年至2006年的共2317萬平方米，占51.5%。
全市既有居住建筑的相關數據顯示，我市既有建筑市區占絕大多數，且屬于企業的數量巨大，年代分布相對集中在1996年地震以后，需要進行節能改造的居住建筑占總建筑面積的比重較大，任務十分艱巨。與此同時我們也看到，隨著人們工作環境和生活居住環境的改善，對熱舒適度的要求也不斷提高，冬季供熱采暖和夏季空調降溫，建筑耗能量急劇增加，不但加重了財政、單位和居民的負擔，而且也造成了大氣污染，影響生態環境質量，既有居住建筑節能改造迫在眉睫。
二、包頭既有居住建筑節能改造中存在的問題
1、既有居住建筑節能改造的資金扶持不足。
既有建筑節能改造普遍存在成本高、回收慢，投資、受益分離的問題，僅僅依靠市場化手段是不夠的，政府的資金扶持和政策引導非常必要。但對于地方財政來講，既有建筑數量較大，財政支出面臨重大壓力，特別是金融危機下的旗縣區財政，很難匹配相應資金，有限財力與龐大社會需求的矛盾十分突出 。同時，由于市財政匹配資金不到位，在一定程度上影響了各地區和企業節能改造的積極性。在個別地區作示范尚可勉強推行，若大規模推廣，則資金匹配問題必須解決。
2、既有居住建筑節能改造的管理機制不健全。
既有居住建筑節能改造是典型的系統工程，涉及建設、規劃、房管、財政等諸多部門和旗縣區及企業，實施強有力的協調，是確保建筑節能工作順利推進的重要環節。目前，我市既有居住建筑節能改造工作雖得以開展，但相關部門之間還缺乏有效溝通和分工協作的長效管理機制。同時，隨著既有居住建筑節能改造的全面推進，建筑節能產品市場也將逐漸形成，但我市目前對生產廠家、節能產品質量管理等，尚未建立有效的市場準入機制和監管機制，建筑節能市場存在低價、壓價等無序競爭，產品質量難以保證。
3、對既有居住建筑節能改造的認識不到位。
目前，人們對既有建筑節能改造的重要性還缺乏足夠認識，各旗縣區尚未把節能改造放在轉變經濟增長方式、實施可持續發展戰略中的重要地位，受資金、技術等因素制約，對既有居住建筑節能改造工程存在畏難情緒。部分企業對職工宿舍樓采取熱電聯產集中供熱，改造后對保暖效果和供熱成本沒有太大影響，因而節能改造積極性不高。此外，由于節能改造的宣傳力度不夠，部分群眾對其認識尚淺，配合不積極，給施工單位帶來大量額外工作，以包鋼為例，僅做群眾的工作就耗時2個多月，占到工期的50%。
4、既有居住建筑節能改造的配套措施不完善。
當前，最突出的問題就是節能改造與供熱分戶計量改造不配套，傳統的按建筑面積分攤供熱費用的方式有很多弊端，由于用戶用熱多少與付費無關，用戶雖感覺屋子暖和了，但采暖費仍按照面積收，住戶“節能不節錢”， 因此同樣提不起建筑改造的積極性。同時，由于改造過程中同一熱源的其它既有建筑沒有同步進行改造，冷熱不均，用戶又缺乏溫度調節手段，溫高過高就開窗，這樣既沒有起到節能效果，又影響了生活舒適度。另外，在既有居住建筑節能改造過程中，許多地區存在著同熱源供熱面積較大、公共建筑夾雜期間等問題，因而僅改造居住建筑無法實現節能改造的目的。
5、全市既有居住建筑的基礎性數據不完備。
全市僅在1985年做過一次房屋普查，由于長期未做普查，因此有關部門對全市既有居住建筑的面積、建設年代、結構形式、用能系統、能源消耗指標、壽命周期等，目前均沒有全面準確的統計數據，對全市既有居住建筑的拆遷也缺乏詳細計劃，因此直接制約著包頭既有居住建筑總體改造計劃的制定與實施。當前，我市既有居住建筑節能改造開展的時間尚短，承擔的任務也相對較輕，如對產權單一、歸屬清晰的小區開展節能改造，則工作相對容易。但是，如從全市龐大的既有居住建筑基數來看，則越往后做工作越難開展。由于基礎數據缺乏，下一步節能改造的計劃制定、項目申報和資金安排都將面臨困難，因此開展全市性的房屋普查勢在必行。
三、做好包頭既有居住建筑節能改造的對策建議
1、充分認清形勢，進一步提高思想認識。
首先，既有居住建筑節能改造是建設資源節約型、環境友好型社會的必然選擇。一方面，既有居住建筑節能改造有利于節約能源。自1973年國際能源危機以后，節約能源成為世界性潮流。我國盡管在20世紀80年代啟動了建筑節能工作，但與發達國家的差距仍然較大。一般來說，我國單位建筑能耗為氣候條件相近的發達國家的2—3倍。據有關方面預測，2020年以后，建筑耗能將超過我國終端能耗的1／3，建筑節能的空間很大。另一方面，既有居住建筑節能改造有利于減少排放。我國大量的既有建筑在采暖季節和空調期間持續不斷地浪費著越來越有限的能源，且向大氣中排放二氧化碳等污染物，增加了溫室氣體濃度，帶來自然災害如沙塵暴、水災、旱災、土地荒漠化等，使生活環境加劇惡化。
其次，既有居住建筑節能改造是我市節能減排、轉變發展方式的重要突破口。包頭作為重工業城市，“十一五”末的節能減排目標是單位生產總值能耗下降28%，化學需氧量和二氧化硫排放量分別控制在2.7萬噸和18萬噸以內，任務十分艱巨。從整個社會能耗來看，工業、交通和建筑是最主要的三大能耗領域，其中，建筑能耗占全社會能耗的1/3強。從國外經驗來看，與工業和交通運輸領域相比，住房節能行動能為節省資源和減少二氧化碳排放作出超越其比例的巨大貢獻。包頭地處北方寒冷地區，年最低氣溫－27.6℃，年最高氣溫35.5℃，夏熱冬冷的特征十分明顯，冬季采暖期為180天，采暖以燃煤為主。目前，全市集中供熱面積為4000萬平方米，其中住宅面積為2800萬平方米，集中供熱耗煤量為144萬噸標煤（單位面積耗煤量為36公斤標煤）。按每萬噸標準煤釋放二氧化碳2.62噸計算，一個采暖期將產生377.28噸二氧化碳。從既有居住建筑節能效果看，改造后的居住建筑每平方米可節能50%，每改造一平方米每年可節省標煤18公斤，減少二氧化碳排放47公斤。如果把全市2800萬平方米既有居住建筑全部進行節能改造，則每年可節省標煤72萬噸，減少二氧化碳排放188萬噸。可以說，既有居住建筑節能改造不僅是我市開展節能減排工作的重要突破口，而且對于大幅度減少社會的運行成本和轉變發展方式具有重要意義。
第三，既有居住建筑節能改造是改善全市人民居住條件的利民工程。當前開展的既有居住建筑節能改造項目，主要內容包括外圍護結構保溫和室內供熱系統改造及熱計量裝置。以包鋼去年改造的昆區少先20號街坊和友誼13號街坊為例，改造內容包括外圍護結構的保溫，更換戶門、窗戶及單元門，安裝單元熱計量表及溫控閥等。改造后的房屋粉飾一新，冬暖夏涼，居住舒適，得到群眾的一致好評。從長遠看，既有居住建筑節能改造后加強了隔熱隔冷功能，不僅能在冬季減少采暖費用，降低夏季空調使用費，節省大量電能，而且能夠有效提高住房舒適度和生活質量，是一項惠民工程、德政工程。
2、明確目標任務，科學制定規劃。
我市既有建筑數量巨大，改造工作是一個長期的復雜過程，必須有計劃、按步驟推進。為此，既有建筑節能改造的總體思路應是：深入貫徹落實科學發展觀，以建設資源節約型和環境友好型社會為目標，以建設和諧包頭為導向，按照建設部《建筑節能“十五”計劃和2010年規劃》的部署，通過政府主導、市場運作的方式，加大宣傳力度，加強監督管理，完善體制機制，以點帶面，由易到難，逐步推進，到“十一五”末期實施完成150萬平方米既有建筑節能綜合改造，實現建筑能耗降低50%的目標。
現階段，應盡快由政府牽頭，各有關部門積極配合支持，在全市范圍內開展既有建筑現狀普查，摸清建筑的面積、年代分布、結構類型、配套情況、用能系統、能源消耗指標、壽命周期等，組織調查統計和分析，明確既有建筑節能改造的目標、任務和手段，在此基礎上編制節能改造全局規劃，為全面改造夯實基礎。要合理安排近期的既有居住建筑節能改造計劃，先從產權相對單一、熱源比較集中、居民積極性相對較高的小區做起，確定重點改造區域及項目，先易后難、先近后遠、集中連片推進。要堅持試點先行，打造精品示范工程，以點帶面，使群眾眼見為實，看到改造成果，激發改造意愿。同時，相關改造操作單位也可以根據地方特點和改造實際，摸索出一套技術路線和管理辦法，避免今后的工作走彎路。
3、加強政策引導，健全體制機制。
一是建立健全目標責任制。各級政府要切實履行政府在建筑節能領域的公共管理職責，把建筑節能納入本地單位GDP能耗下降的總體目標中，明確任務，建立目標責任制，完善配套措施，落實經濟激勵政策，進行考核評價。建議把既有居住建筑節能改造作為市委、市政府為人民群眾興辦的好事實事，納入政府年度工作日程。
二是建立健全激勵機制。各級政府要充分運用財政和稅收手段，采取一系列經濟鼓勵措施促進建筑節能工作的順利進行。同時，政府部門要通過稅收調節和能耗標識等手段，引導企業大力發展科技含量高、資源能源消耗少的節能型建筑產品，引導鼓勵消費者積極使用節能產品。
三是建立健全監督管理機制。進一步加強節能資金使用管理，實行公開、透明原則，接受社會監督。加強施工質量管理，通過嚴格的招投標程序選擇施工單位，擇優選派監理，嚴格執行有關基建程序，有效控制工程質量和安全。加強行業準入管理，建筑節能作為一個新興產業，要在其發展之初就構建有效的行政監管體系和準入制度，建立節能建筑材料市場準入制度，完善檢測手段，從源頭上把好質量關。
4、拓寬投資渠道，實施多元融資。
既有居住建筑節能改造是一項龐大的系統工程，僅靠市級財政的投入是遠遠不夠的，必須調動多方力量參與改造，加大市場化運作力度，吸引社會資金。各旗縣區政府作為節能改造的主導力量，在積極爭取國家、自治區獎勵補貼資金的基礎上，還要設置專項資金，保證逐年分期分批地推進本區域既有居住建筑節能改造；供熱企業是改造的受益者，應鼓勵引導其投資供熱計量和節能改造；業主作為直接受益者，也應在合理范圍內積極承擔一些資金。此外，要拓展海外融資渠道，通過申請國際政府間貸款和基金及清潔發展機制項目（CDM）等，最大限度爭取國際資金支持。通過政府組織協調，制定優惠政策，供熱企業、能源服務公司、產權單位、居民個人及金融機構等各方面多元投入，確保全市既有建筑節能改造工作步入良性發展軌道。
5、完善配套措施，提升改造質量。
一是科學選擇綜合節能改造的技術路線。在改造過程中涉及同一熱源的居住及公用建筑，要強調綜合節能改造理念，提高群眾認知度和滿意度，節約改造成本。在技術方案的選擇上，要具有超前意識，改造時應使建筑保溫和熱計量聯動，建筑保溫和外網、熱源改造聯動。
二是加快推進與既有居住建筑節能改造相配套的供熱體制改革。熱改的實質是把熱變成商品，通過合理的熱價和收費系統達到供熱節能的目的。依照目前按建筑面積分攤供熱費用的方式，用戶用熱多少與付費無關，因此很少關心供熱的能耗問題。施行節能改造，供熱計量收費就需要實現“誰用熱、誰交費，多用熱、多交費”，節能建筑物的能耗少，運行費用低，因此用戶交費也少，從而使用戶切實感到節能建筑的優越性，進而把推行建筑節能變為廣大用戶的自覺行動。因此，我市必須要加快供熱體制改革步伐，結合實際，在充分考慮各方利益，使產熱、供熱和用熱各方都能從節能中獲得經濟效益的基礎上，制定合理的熱價管理和收費辦法，盡快研究制定供熱采暖按熱量計量收費政策及實施方案，實行分戶計量，實現“熱”的商品化供應，擴大節能建筑市場需求，推動節能建筑良性市場化運行機制的形成。
6、加大宣傳力度，營造節能氛圍。
一是在宣傳方式上，要充分利用報紙、雜志、電視、網站等媒介，通過開辟專欄，開展社區活動等方式，向社會公眾大力介紹建筑節能政策、技術和知識。
二是在宣傳內容上，通過向全市居民普及建筑節能對改善人類生存環境的意義、建筑節能投入產出的經濟社會效益、如何選擇經濟有效的節能方式等方面的節能科普知識，引導市民建立積極的節能意識和正確的節能方法，將節能與市民的日常生活緊密結合起來，使社會各個層面增強能源供給的危機感，防止生存環境惡化的責任感，擺正眼前利益和長遠利益的關系，形成全社會的節能意識、環境意識和參與意識。
三是在宣傳策略上，除了從國家宏觀形勢入手外，還應強調建筑節能主要是提高居住者的生活舒適度，最終實現節能、舒適健康、生態三者的有機統一。同時，要主動為業主算好經濟賬，使老百姓心里有數，才會有動力支持既有建筑節能改造的進行。此外，要努力提高有關部門和單位貫徹建筑節能設計標準的自覺性，積極營造領導重視、部門理解支持、建設方積極主動、人民群眾普遍關心的良好氛圍。
