供熱市場(chǎng)化改革并不是政府甩包袱，將其完全交給企業(yè)來運(yùn)作，否則，在這場(chǎng)博弈中，消費(fèi)者和居民就會(huì)處于相對(duì)弱勢(shì)，供熱企業(yè)的粗放式管理增加的成本將由居民來買單。
■市場(chǎng)化改革不是甩包袱
供熱改革究竟面臨著哪些問題？供熱企業(yè)又害了哪些病？
伴隨國企改革、轉(zhuǎn)制，單位拖欠供暖企業(yè)的暖費(fèi)日漸嚴(yán)重，一些企業(yè)甚至用產(chǎn)品沖抵暖費(fèi)。福利供暖越來越成為政府和企業(yè)的一大“包袱”。許多地方政府面臨減輕包袱和集中供熱普及的壓力。
住房市場(chǎng)化改革為供暖改革提供了一個(gè)契機(jī)。從本世紀(jì)初開始，全國40多個(gè)城市開始試行供暖體制改革，改革的核心是暖費(fèi)由過去的暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)。2005年，建設(shè)部、國家發(fā)改委等部門下發(fā)的意見，進(jìn)一步明確了這種貨幣化改革方向。
與此同時(shí)，城市集中供暖在快速化推進(jìn)當(dāng)中。在公用事業(yè)改革引入多元投資主體的改革大背景下，城市供暖也在向深水區(qū)跋涉。
很多地方特別是部分中小城市，民營企業(yè)成為供熱的主體力量。例如本報(bào)曾經(jīng)報(bào)道過的方舟熱力和盛世陽光等民營企業(yè)涉足供暖，但是，這些被地方政府笑臉迎進(jìn)門的企業(yè)，在與政府經(jīng)歷了短暫的熱度之后，二者大都分道揚(yáng)鑣。
因?yàn)樵诶碚撋峡春眉泄岽嬖诘睦麧櫍駹I企業(yè)倉促進(jìn)入供熱領(lǐng)域，結(jié)果表現(xiàn)出諸多不適。擺在這些企業(yè)面前的頭一道難題便是暖費(fèi)收取困難，曾經(jīng)參與井陘縣集中供熱的盛世陽光公司負(fù)責(zé)人告訴記者，該公司收費(fèi)率僅為20%，不僅部分居民拖延不交，當(dāng)?shù)匾恍┱块T也拒交暖費(fèi)。而在政府方面看來，這些企業(yè)“不講政治、單純追求經(jīng)濟(jì)效益”，常以停暖來要挾居民上交暖費(fèi)或有歷史糾紛的暖費(fèi)，造成居民挨凍、政府背罵名。
一些地方為完成上級(jí)規(guī)定期限內(nèi)的集中供熱任務(wù)，倉促之下與企業(yè)聯(lián)姻，市場(chǎng)監(jiān)管和制度建設(shè)不足，埋下失敗的種子。為吸引企業(yè)投資，政府常常對(duì)企業(yè)許諾一些優(yōu)惠措施，比如一些地方發(fā)文或默許供熱的民營企業(yè)繼續(xù)收取國家明令禁止的管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)等。這讓一些國有供熱企業(yè)頗有怨言，他們認(rèn)為這些民營企業(yè)會(huì)在收足管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)后出逃，留下陳舊的管道設(shè)施，攤子最后要由他們來接，從而埋下更大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)。他們的擔(dān)心不無道理，這樣的事例已在東北等地的城市頻繁上演。
事實(shí)上，供熱企業(yè)所表現(xiàn)出來的“一味追求經(jīng)濟(jì)效益”并非民營企業(yè)所獨(dú)有，國有企業(yè)的表現(xiàn)同樣差強(qiáng)人意。在探索供熱市場(chǎng)化改革過程中，目前還存在一系列前提條件的缺失。
其一是目前供熱并未完全成為商品。由于分戶計(jì)量推廣困難，一個(gè)城市的相關(guān)改造需要龐大資金，供熱企業(yè)并沒有相關(guān)的積極性。而現(xiàn)行按面積供暖的方式，能讓供熱企業(yè)穩(wěn)坐釣魚臺(tái)的同時(shí)獲得恒定的收益。沒有供熱計(jì)量的改革，節(jié)能、供熱服務(wù)質(zhì)量改善等都無從談起。目前政府、企業(yè)、居民三方應(yīng)以合理的比例共同出資，來改造供熱設(shè)施。
其二是市場(chǎng)主體的問題。由于供熱行業(yè)的特殊性，一個(gè)城市很難有多個(gè)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)，供熱企業(yè)和其后端的熱源企業(yè)處于天然的壟斷地位。比如在石家莊等地，供熱企業(yè)基本劃片為居民提供服務(wù)。
在供熱市場(chǎng)化改革中，不少人擔(dān)心它走入教育改革和醫(yī)療改革的老路，最終把一種福利制度變成居民頭頂上的一座大山。“過去我們實(shí)施市場(chǎng)化改革，表面上帶來了高效率，但沒有考慮到一些特殊行業(yè)的發(fā)展階段問題，在教育改革和醫(yī)療改革等方面都留下了教訓(xùn)，政府在賦予經(jīng)營主體更多的權(quán)力時(shí)，還應(yīng)該謹(jǐn)防它們利用壟斷地位提高收費(fèi)，產(chǎn)生林林總總的問題。”河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授桑銀峰指出。
桑銀峰認(rèn)為，供熱企業(yè)提供的產(chǎn)品不僅是一種商品，還是公共產(chǎn)品。由于不能產(chǎn)生更多的市場(chǎng)主體，政府應(yīng)承擔(dān)更多的行政管理職能，對(duì)其過渡市場(chǎng)化行為積極干預(yù)，使它更好地為居民提供服務(wù)。
供熱市場(chǎng)化改革并不是政府甩包袱，將其完全交給企業(yè)來運(yùn)作，否則，在這場(chǎng)博弈中，消費(fèi)者和居民就會(huì)處于相對(duì)弱勢(shì)，供熱企業(yè)的粗放式管理增加的成本將由居民來買單。
■霧里看花的價(jià)格
同其它公用事業(yè)改革一樣，供暖價(jià)高質(zhì)次，一聽證就漲價(jià)成為近年來市民反映的焦點(diǎn)問題。
在煤價(jià)上快速上漲的一段時(shí)期內(nèi)，供熱企業(yè)頻喊虧損。為扭轉(zhuǎn)這種不利局面，國家發(fā)改委2005年底公布了《關(guān)于建立煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的指導(dǎo)意見》，規(guī)定作為城市公用事業(yè)的供熱價(jià)格可以隨煤價(jià)的漲跌而浮動(dòng)。然而在實(shí)施中卻成了只漲不跌。
今年冬天，保定市供暖價(jià)格逆市上漲引發(fā)強(qiáng)烈質(zhì)疑。去年該市供暖價(jià)格已上漲3元，調(diào)整為每平米18元。今年該市供暖價(jià)格再次上漲2元，而與去年同期相比，市場(chǎng)上煤炭價(jià)格卻降了二成以上。保定供暖價(jià)格為何不降反升？漲價(jià)成本依據(jù)是什么？本報(bào)駐保定記者向該市物價(jià)局詢問此事時(shí)，相關(guān)負(fù)責(zé)人的答復(fù)卻是：“沒必要公開成本測(cè)算數(shù)據(jù)。”
在媒體的質(zhì)疑聲中，保定市物價(jià)局在其官方網(wǎng)站上貼出了一份局長“答記者問”：“根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》的要求，供熱價(jià)格的調(diào)整經(jīng)過了一系列法定程序：一是受理供熱企業(yè)申請(qǐng)；二是對(duì)企業(yè)經(jīng)營狀況進(jìn)行成本監(jiān)審；三是組織進(jìn)行專家評(píng)審；四是召開供熱價(jià)格聽證會(huì)，廣泛聽取社會(huì)各界意見；五是召開價(jià)格集體審議委員會(huì)進(jìn)行集體審議；六是上報(bào)市政府研究同意，并經(jīng)省物價(jià)局批準(zhǔn)。”
這樣的答記者問讓人霧里看花。倒是熱源提供方大唐集團(tuán)在其“大唐新聞”里披露了部分事實(shí)真相：“在進(jìn)行工業(yè)用熱成本審核過程中，為爭(zhēng)取企業(yè)利益最大化，該廠根據(jù)《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》等相關(guān)文件精神，據(jù)理力爭(zhēng)，順利通過了企業(yè)兩個(gè)核算單位的供熱成本審核”、“成本審核完成后，該廠針對(duì)受金融危機(jī)影響，主要用熱單位生產(chǎn)不足的實(shí)際情況，積極向市物價(jià)局說明情況，通過不召開聽證會(huì)，采取由主管市長和相關(guān)單位進(jìn)行調(diào)研的方式調(diào)整，使本次熱價(jià)調(diào)整工作得以順利進(jìn)行”。
即使是公開聽證，也難以擺脫漲價(jià)怪圈和定勢(shì)。與2007年相比，2008年河北11個(gè)設(shè)區(qū)城市的采暖價(jià)格普遍上漲，漲幅在11.76%到31.25%之間。而保定這種煤價(jià)下跌熱價(jià)上漲的現(xiàn)狀更令人駭異。
原有的供熱價(jià)格已讓很多城市中低收入家庭難以負(fù)擔(dān)，新的供暖價(jià)格又成為一本糊涂賬，人們期待供熱的成本能夠真正透明起來。
如何遏制這種企業(yè)單純追求經(jīng)濟(jì)效益的沖動(dòng)？桑銀峰認(rèn)為，政府應(yīng)該切實(shí)承擔(dān)起市場(chǎng)監(jiān)管者的責(zé)任，科學(xué)核算供熱成本，引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，防止供熱企業(yè)把其不合理成本轉(zhuǎn)嫁到居民頭上。考慮到居民的承受能力和供熱所具有的公益屬性，政府不能只向企業(yè)壓任務(wù)，也應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。
■錯(cuò)位的貨幣補(bǔ)償
變暗補(bǔ)為明補(bǔ)曾經(jīng)引得一片叫好聲，改革的邏輯起點(diǎn)卻受到越來越多的詰問。該補(bǔ)給誰，如何補(bǔ)？引發(fā)了新的爭(zhēng)議。“雖然我拿著不菲的供暖津貼，但照我個(gè)人看來，現(xiàn)在的這種供暖津貼發(fā)放方式是不合理的，或者說是不公平的。”省城一位大學(xué)教授對(duì)記者坦言。
在他看來，目前的這種供暖津貼發(fā)放方式與職級(jí)等相對(duì)應(yīng)，體現(xiàn)著濃厚的官本位的東西，體現(xiàn)了政策制定者的思維邏輯。
2005年，建設(shè)部等部門公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》后，暖費(fèi)暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)在全國各地逐漸鋪開。對(duì)于那些在單位之外擁有商品房的人來說，這是更為公平、更為合理的制度。
此后，各地均出臺(tái)了相應(yīng)的暖費(fèi)補(bǔ)貼辦法和規(guī)定。在河北，石家莊、秦皇島、滄州采取的是補(bǔ)貼一月基本工資100%、85%的做法，唐山、承德、邯鄲、廊坊、保定等采取按職工行政級(jí)別補(bǔ)助的辦法。“它的邏輯起點(diǎn)是錯(cuò)誤的，熱作為一種公共產(chǎn)品與水一樣，并不是廳長就多喝水，處長、科長就少喝水。它與之前飽受爭(zhēng)議的公車改革和車補(bǔ)一樣，邏輯起點(diǎn)是官員理應(yīng)享受公車，把原有的不公平以貨幣方式確立下來。實(shí)際是經(jīng)常在外跑的人得到的補(bǔ)助更低。”上述學(xué)者對(duì)記者表示。實(shí)際上最需要得到供熱補(bǔ)貼的是那些城市中的弱勢(shì)群體。雖然，各地均出臺(tái)了對(duì)困難群體集中供暖的解決辦法，但如何讓財(cái)政補(bǔ)貼用到最需要的人群上還需重新考量。
比如石家莊市2005年規(guī)定：持民政部門確定的社會(huì)救濟(jì)戶、優(yōu)撫戶及持有特困職工優(yōu)待證的用戶，凡參加集中供熱的，由市政府給予本采暖期全額采暖費(fèi)補(bǔ)貼，未參加集中供熱的每戶發(fā)500元采暖補(bǔ)貼。這是省內(nèi)對(duì)弱勢(shì)群體優(yōu)惠力度較大的補(bǔ)貼，但與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工相比，仍存在較大差距。
福利供暖在以實(shí)物分配的方式被打破后，又以貨幣的方式重新確立。同過去一樣，享受這項(xiàng)福利較多的仍然是政府機(jī)構(gòu)、國有壟斷企業(yè)的員工們，低收入群體得到的補(bǔ)貼仍然非常少，如何保證低收入群體的利益，讓弱者更多地感受社會(huì)公平，考驗(yàn)著政策制定者的決心和智慧。
