我國規模化實施北方地區既有居住建筑供熱計量及節能改造始于2007年。通過國家和有關地區的多年共同努力，既有建筑節能改造取得顯著成效，在節能減排、拉動內需，特別是改善民生方面效果十分突出。改造后房屋保溫隔熱性能和室內舒適性明顯提高，室內溫度普遍提升3℃～5℃，氣密性顯著增強，建筑和小區環境煥然一新，群眾生活條件顯著提升，已經成為“做在百姓心坎上的民心工程”。
一、工作進展
2011~2013年，住房城鄉建設部、財政部共下達北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造任務指標6.51億平方米。截止2013年底，除北京、甘肅、大連、寧夏的驗收備案未報送外，全國共完成驗收備案面積5.48億平方米（圖1）。從總量上看，住房城鄉建設部、財政部已提前兩年并超額完成了“十二五”期間既有居住建筑改造4億平方米的工作目標，與下達計劃相比，通過驗收備案面積已達84%以上。
在資金獎勵方面，中央財政繼續采用“以獎代補”的方式對改造項目進行資金獎勵。其中，寒冷地區獎勵45元/平方米和嚴寒地區獎勵55元/平方米。僅2011~2013年，中央財政累計撥付獎勵資金就已達“十一五”期間撥付總額的6倍以上。中央財政獎勵資金的持續、穩定投入，極大地緩解了改造資金的籌措壓力，促進了既有建筑節能改造工作的快速、高效推進。
二、有效經驗
各地在不斷推進既有建筑節能改造過程中，在政策法規、組織架構、資金保障、管理機制、標準規范、項目監管等方面總結了一系列行之有效的經驗。
（一）立法保障，明確職責，協力推進改造工作
《民用建筑節能條例》于2008年頒布實施，條例的出臺有效地促進了有關地區建筑節能的法制化進程，并紛紛設置單獨章節對既有建筑改造提出要求。北京市鼓勵對不符合建筑節能強制性標準的既有居住建筑進行圍護結構和供熱計量改造，改造資金由政府、所有權人共同承擔。天津市提出舊樓區綜合改造、房屋修繕、建筑結構改造以及外檐翻修等項目，應當同步進行相應的建筑節能改造。山西省提出縣級以上人民政府應當制定優惠政策，推動社會資金參與既有民用建筑的節能改造，投資人有權按照約定獲得投資收益。山東省提出統一熱源或者換熱站供熱區域內的既有建筑，應當按照既有建筑節能改造計劃統一實施節能改造。
寧夏提出既有民用建筑在改建、擴建或者進行圍護結構裝飾裝修、用能系統更新時，應當同步實施建筑節能改造，達到建筑節能標準。通過法律約束既有建筑節能改造的責任和義務，促進了既有建筑改造體制機制的建立健全，實現了我國既有建筑改造工作的法律化、制度化、正規化，形成了職責明確、部門聯動、上下協作、統籌推進既有建筑節能改造的良好局面。
（二）自下而上，計劃管理，科學制定規劃目標
既有建筑節能改造任務重、涉及廣，通過實踐摸索與嘗試，既有建筑節能改造形成了縣、市、省和國家多層級的、“自下而上”的計劃管理機制。市縣建設、財政主管部門負責組織遴選改造項目，評價節能潛力，摸底改造需求；省級建設、財政主管部門負責匯總基層數據，申請年度任務，并制定區域規劃目標；國家層面通過地方摸底數據，科學制定總體規劃，并逐年分解任務。通過“自下而上”的管理模式，促進了地方實情與國家政策相一致、任務指標與工作需求相協調，保證了改造任務全部落實到需求最迫切的地區，避免了政策資源的浪費。
（三）健全機制，規范管理，改造工作穩妥推進
為保質保量完成國家任務，有關地區建立了一整套既有建筑節能改造的管理制度，實現了既有建筑節能改造向正規化、標準化推進。北京市實施既有建筑改造的檢測、鑒定、設計、施工和監理的合格承包人名錄制度，并對既有建筑改造的建設程序進行合理簡化，壓縮審批周期，保證節能改造的順利實施；沈陽市將既有建筑改造納入基本建設程序，嚴格實施項目立項、招投標、設計、施工、監理和能效測評等工程手續，促進工程質量的過程控制；吉林省積極總結改造經驗，梳理問題障礙，逐年修訂“暖房子”工程相關資料，指導有關地區工作的開展；山東、青海、寧夏出臺既有建筑節能改造管理辦法，規范項目建設流程，形成了規范化的既有建筑改造管理機制。
（四）多級驗收，綜合考核，工程質量有效提升
既有居住建筑改造是北方采暖地區各級政府重要的民生工程之一，工程質量的好壞直接影響到百姓的正常生活和根本利益。為此，有關地區實行省、市、縣及建設單位多級驗收制度，并以考核促實施，以驗收保質量，力爭將既有建筑節能改造工作做好、做實。在竣工驗收方面，吉林省實施分階段、分比例的效果評估和實體檢測，并將招投標文件、相關單位資質及合同等資料作為驗收內容進行審核；河南省出臺《河南省既有居住建筑供熱計量及節能改造項目驗收手冊》，進一步細化外墻、外門窗及屋面等部分的測試、評價和驗收，特別是隱蔽工程的驗收工作；
寧夏實施既有居住建筑節能改造示范工程標識制度，對驗收合格項目鑲嵌改造工程統一標志。在工作考核方面，山西省把既有建筑改造列入省委、省政府對各市的城鎮化考核體系，并作為約束性指標予以考核；新疆將既改納入了城市建設“天山杯”競賽活動；河北省將既改納入市級政府“三年上水平”的考核指標體系，并作為節能減排、雙“三十”考核的內容，實行“一票否決”機制。
（五）國家獎勵，地方補貼，改造資金得到保障
2007年以來，中央財政持續采用“以獎代補”方式對既有居住建筑節能改造進行資金獎勵，有效帶動了地方投入，有關地區紛紛出臺了資金補貼政策，推進既有建筑節能改造工作。北京市逐步提高補助標準，實施市區（縣）兩級同比例配套，設置“歸集賬戶”實現專款專戶管理，并提出各區縣可提取與自身配套資金等額的市級獎勵資金的要求，保障區縣配套資金的到位；大連市2014年度安排5億元用于既有居住建筑綜合改造工作，折合建筑面積達每平方米補貼100元以上；吉林、內蒙古按照與中央同比例配套資金；山西省對于實施節能改造并增加供熱面積的供熱企業，政府將視同為新建同規模的熱源廠，按對熱源廠建設的相應政策給予支持。截止目前，北方絕大部分地區均已形成了長期、穩定、持續的省級既有建筑改造獎勵機制。
（六）整合資源，形成合力，突出改造綜合效益
經過實踐不斷摸索，有關地區形成了以城市綜合整治為基礎、以既有建筑改造為核心的推進模式，通過整合政策資源，形成政策合力，實現熱舒適性改善與基礎設施提升的雙贏局面。北京市將既有建筑改造納入老舊小區綜合整治范疇，并同步實施水電氣暖管線、小區環境衛生以及公共基礎設施的整體改造，實現老舊小區室內外環境的全面更新；天津市推進中心城區舊樓區居住功能綜合提升改造工程，提出“更新一個箱、安裝兩道門、改造三根管、實現四個化、完善五個功能、整修六設施”的工作要求；黑龍江省將既有居住建筑改造與主街區綜合整治工作相結合，全面提升城市整體形象。
三、存在問題（一）部分地區獎勵資金撥付滯后
既有居住建筑節能改造工作面廣量大，而北方地區采暖周期又普遍偏長，為4~6個月，致使工程施工時間緊、任務重，部分項目難以按照預定進度完成工程建設，存在進度滯后、跨年度實施等問題，同時已完工工程又存在一定時間的保修期，部分獎勵資金作為工程質量保證金需保修期過后再行撥付，致使部分獎勵資金滯留于有關地區財政部門，未能及時撥付。
（二）工程資料有待完善
既有建筑改造不同于新建、改建和擴建工程，具有特定的工程建設要求，但由于部分建設單位、管理部門能力建設不足，未能嚴格按照技術導則和驗收辦法規定實施項目管理，存在節能診斷、設計圖紙、竣工驗收、能效測評等資料缺失、手續不全的問題，阻礙了既有建筑節能改造工作的標準化發展。
（三）備案項目與實際工程存在差異
受到建筑居民、供熱企業的制約，既有居住建筑節能改造存在改造缺項、設施損壞的問題，水力平衡閥、氣候補償安裝不到位，圍護結構改造不全面，特別是涉及入戶安裝的室內溫控及供熱計量改造，居民擔心破壞室內裝修、采暖質量降低，抵觸情緒強烈，致使室內溫控及供熱計量改造實施困難。同時已改造項目存在裝置丟失、居民拆除、人為破壞等問題，以及項目變更、街道建筑更名等情況，致使實際工程與備案項目存在偏差。
（四）供熱計量收費推進緩慢
目前，作為推進供熱計量收費實施主體的供熱企業仍處于粗放式管理模式，供熱企業管理人員觀念保守、認識不足。熱表檢測費用偏高、檢測周期較長，相對于新建建筑，既有建筑計量收費條件偏差，并缺少儀表保護措施，進一步抑制供熱企業實施供熱計量收費的積極性。
四、下一步建議
在“十二五”前三年既有建筑節能改造已超額完成工作目標的良好局面下，為更好地推進節能改造工作，我們提出五方面的工作建議：
一是加快出臺既有建筑改造項目管理辦法，規范既有建筑節能改造管理。依據北方采暖地區實際情況，總結有效經驗和做法，形成國家層面的管理辦法，有效解決跨年度施工、項目變更和工程質量保證金等普遍問題，統一工作狀態關鍵節點，如需求、進展、備案和總結等報送時間。
二是完善既有建筑節能改造技術標準，進一步實現既有建筑改造的標準化。結合既有建筑改造相關標準應用情況，修訂北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造技術導則和驗收辦法，深化路徑和施工要點，完善驗收依據和驗收流程。
三是搭建既有建筑節能改造管理平臺，實現信息化管理。充分利用智能化手段，將既有建筑節能改造的需求、進展、備案等信息實現在線報送，實現報送資料的制式化，同時增加信息的審查、校對、比較和統計功能，提高既有建筑節能改造的管理效率，并鼓勵有關地區搭建符合本地實際需求的管理平臺。
四是研究建立適用于規?；七M既有建筑改造的建設程序。結合有關地區實踐經驗，掌握改造與新建、改建、擴建的異同點，識別存在問題及障礙，壓縮流程手續，減少審批費用，將改造資金最大限度用于既有建筑節能改造的實體工程，著力打造適宜、高效、規范的既有建筑改造建設程序。
五是探索市場化推進既有建筑節能改造長效機制。充分發揮中央財政資金的引導作用，促進有關地區創新經濟激勵措施，轉變政府職能，嘗試利用市場機制推進既有居住建筑改造工作，努力打造“政府引導，市場為主”的新型模式。來源：建設科技
