2019年1月26日，德國退煤委員會經過徹夜暢談，以一票反對（來自綠色和平代表），其余27票贊成的方式通過本應該在2018年底就做出的決議，確定了煤電在德國電力結構中的淘汰時間表。到2022年將其現存的約43GW的煤電裝機容量減少到30GW；2030年降至17GW左右；到2038年煤電全部退出。作為政策可能改變的時間窗口，2032年將進行評估確認是否退煤日期可以提前到2035年。這一時間表隨后將通過法律程序固定下來， 并且從2023年開始每3年進行一次進展評估。

 

　　這個委員會的正式名稱叫做“增長、就業與轉型委員會”，由政府委派，但卻極少由政府參與。從這一名稱似乎可以看出，決策者的著眼點與問題界定，更傾向于一個經濟問題，而不（僅）是能源問題。在法國“黃馬甲運動”的背景下，對公平轉型（just transition）以及轉型中受損害群體（比如煤礦礦工與地區經濟）的關注變得異常重要與敏感。與此同時，德國目前仍然對煤炭的高度依賴使得它很難做到英國與法國那樣的超脫。英國要2025年淘汰煤電，而法國則定在2021年。

 

　　那么，德國的國情是什么？這些國情又是如何同目前這個結果聯系在一起的？這一目標的實質性、程序性與象征意義都有多大？目標定了，如何實現的政策工具明確了嗎？對于我國這樣一個更加依賴煤炭的新興經濟體，又有何啟示？

 

　　德國國情：退核后仍舊是個煤炭國家

 

　　德國的國土面積比中國的京津冀略大，人口略少，但是它無疑是是歐洲的大國，世界第四大經濟體，被很多人認為是歐盟的一大主心骨，尤其是經濟事務方面。德國2011年之后退核，電力缺口的主要部分由煤炭機組承擔。德國全部電廠數據庫信息顯示，這期間德國新建了20個燃煤發電廠，使得總的煤電廠總數達到了130個。到2018年，其可再生能源（風光生物質）已經占據了40%的電力市場用電份額，但燃煤發電仍然占38%，二者在發電份額上大體相當（德國是電力凈出口國）。

 

　　這樣，在一次能源結構中，煤炭的比重仍舊超過20%。雖然相比占比高達60%的中國，還算以油氣為主，但是與英國的5%與法國可以忽略不計的比重相比，德國仍舊是個事實上的煤炭大國。

 

　　特別值得一提的是煤炭中的褐煤，這是一種高水分、低熱值、碳排放強度比硬煤高20%甚至更多的劣質煤，在德國儲量豐富，價格便宜，90%用來發電，本地污染問題基本不存在。相比幾乎全部依賴進口的硬煤，褐煤及其產業鏈在德國高度完整。這就涉及到我們下面要談的問題——退煤計劃的意義所在。

 

　　2038年退煤的實質性意義：淘汰褐煤是“割肉”

 

　　2038年退煤，幾乎還要20年之后。這無疑會引發很多節奏太慢質疑。首當其沖的是氣候保護的目標。氣候安全閾值的目標，基本意味著電力部門要在20年內全面淘汰煤電乃至氣電，到2050年實現整個能源系統零排放。

 

　　從這個角度講，如果這一關閉的進程不提速，其對于氣候保護的實質意義確實不大。德國已經不能實現2020年的減排目標，那么是否會忽略它（似乎現在必須忽略了，明年的事情），而制定一個更具雄心的更遠期目標，讓我們拭目以待。這種“政治游戲”可能會出現。

 

　　其次，從需要的努力程度看，由于大部分電廠屬于2000年前建設的（筆者的統計，這部分要占到整個130個電廠總容量的70%），到2038年往往接近或者超過設計壽命（德國通常的標準鍋爐部分是50-60年，其他部分短到30年），這部分到期的淘汰是個自然的過程。

 

　　真正受影響是那些新建的機組，考慮到硬煤電廠依賴進口煤炭，在目前的電力市場環境下也越來越多的時刻成為邊際機組，幾乎不掙錢。在碳市場價格去年高到20歐元/噸之后還有被氣電擠出去的可能，這部分在市場上的生存即使不艱難，也是充滿不確定性的。這種機組關閉的潛在額外社會損失不大。

 

　　所以，真正需要額外社會成本的，是那些新建的、采用褐煤燃料的機組。他們具有較為持久的競爭性，以及基于目前政策環境的長期前景（這不涉及正確不正確的問題）。關閉意味著整個產業鏈的毀滅以及附著在其上的關聯產業、就業與地區經濟的損失。這部分電廠，大約有22個，5.5GW。這部分的退出，著實意味著提前淘汰，擱淺成本成為事實。

 

　　退煤的程序性意義與象征意義：政策工具的優劣勢關切

 

　　作為世界第四大經濟體，德國加入“退煤俱樂部”，徹底脫離煤炭的預期可以給未來提供諸多的積極信號。當然，反面的效應也可能存在，特別是這個20年的目標如果缺乏短期有效政策配合的話。

 

　　如何實現這120個煤電站的關閉，無疑是個集體行動問題。類似中國的戰場指揮官模式，振臂一揮發倡議書，說“大家關啊”肯定是不行的；畫出一條線，比如300MW以下以及2000年之前的都關，落到誰頭上誰倒霉，要顧全大局地“犧牲”掉，也缺乏現實合法性。如果政府以贖買的方式實現這種棄煤目標，其成本（具體而言，是全部民眾的成本）無疑將是高昂的，被德國有很大社會影響力的環境經濟學教授Ottar Edenhofer稱為“昂貴的計劃經濟實驗”。Ottar身兼大學教授、兩個研究所的所長三職。但是，他一直鼓吹的是采用碳稅，而不是這種供給側“命令-控制”型政策來解決氣候問題。

 

　　但是，現實的政治的確比教授的最優框架要復雜得多。在政策工具上，德國的經濟能源部（BMWi）與環境部（BMU）的分歧已經公開化。后者對于理論上全局最優的碳稅表現出極大興趣，而前者卻從不從這一角度看待問題。一個猜想是：此種效率最優的政策工具，會顯著提高工商業電價（這恰恰是其有效率的原因），這是代表工業界，特別是德國最具國際競爭優勢的汽車等制造業、電子、化工行業的經濟能源部最為關心的。

 

　　這一關切也明確體現在委員會報告上，“如果減少和停止燃煤發電產生了額外的成本，必須采取有效措施來抵消這些成本的影響”。經濟能源部已經表態要為此籌集安排補貼資金，要為這些煤電退出支付補償，以及為可能的消費者負擔增加提供補貼。理論上，這起碼有受影響（下降）的電價（從而造成需求反彈，完成各種目標更加困難）、補償資金的機會成本、接受補償機組的道德風險等諸多效率損失因素。

 

　　聯想到經濟能源部在德國《工業戰略2030》、西門子與阿爾斯通機車業務合并、關鍵基礎設施（電網等）保護上的一系列動作，這一部委跟中國發改委的角色差別明顯比原來小了。不同于講英語的自由市場經濟國家（比如美國、英國往往沒有產業政策的概念），傳統上歐洲大陸國家的國家干預色彩更重。在社會主義思潮的誕生之地德國的這種現象，其內部也引發了不斷的爭議。

 

　　筆者相信，關于目標確定之后的有效與有效率的政策工具的問題，無疑在今后將繼續成為一個討論的熱點。

 

　　回到中國：討論仍需要回到原點

 

　　在中國，“構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系”已經成為一句流行語，出現在大大小小的官方非官方宣示中。這句話的每一個形容詞都在一個很寬的連續區間上，這種模糊性便于所有的能源行業主體都能找到自己的位置，無疑具有政治智慧。但是一直不去具體界定多低算低，多高算高，無疑會使得正確投資信號消失，長期蘊藏著技術與轉型風險。

 

　　同德國的情況類似，只有目標定了，明確了，整個社會才能進入“如何實現目標”的工具性討論中。這往往是現實中得以一步一步前進的政治邏輯。從這一視角，德國確定了一個要通過法律明確的退煤時間表，是能源轉型與應對氣候變化歷史上的一個里程碑式的事件。

 

　　最后，氣候問題，這個跟現在的人關系不大，但是與子孫后代生死存亡與福祉密切相關的問題。在中國2030年實現碳排峰值的國家自主貢獻（NDC）之上，我們將如何成為氣候問題的“重要參與者、貢獻者、引領者” ，整個社會與能源產業無疑需要更加明確的目標與信號。

 

　　“煤炭也可以是清潔的、低碳的”，“煤炭長期仍舊是我國能源的主體”，類似的話仍舊在今天還出現在部分媒體平臺上。這意味著我們的討論仍舊需要從原點出發，從“我們到底需要何種長期集體目標”出發，就事實爭議進行透明比較，就價值觀差異問題進行必要的妥協。這方面的具體討論，我們在今后陸續展開。