自我國開始集中供暖以來，一直在實行按面積計算供暖費用的方式，2003年在國家有關部門的力促之下，按實際用熱量計費的分戶供暖改革在一片叫好聲中開始了“破冰之旅”。但這項被寄予厚望的改革舉措卻步履維艱，遭遇了諸如改造費用由誰買單、收費標準如何確定以及配套政策不完善等難題。
      “按照面積計費是一個最簡單的大鍋飯式的收費辦法。”一貫溫文爾雅的仇保興在提到“分戶供暖”制度目前進展緩慢的情況時，語氣驟然嚴峻起來，“供熱公司大部分都是政府的附屬機構，機制僵化，不可能迅速地采用市場的辦法收費”。 
     在2007年1月國新辦舉行的發布會上，雖然建設部副部長仇保興承認分戶供暖制始終“雷聲大雨點小”存在著技術和體制兩方面的原因，但他坦言，問題主要出在體制上。雖然有些地方建筑安裝了供熱計量表，但是沒有按照熱量表的實際用熱進行計費，而進行面積計費，仇保興認為這其中存在明顯的不合理。用水看水表、用電看電表，用熱卻要看房屋的面積，這是典型的大鍋飯，既造成熱費和熱耗相脫節的情況，又使得采暖用戶很難產生節能的積極性，造成國家能源和經濟的巨大損失。 
     此外，仇保興透露，北方地區建筑供熱系統普遍沒有安裝供熱計量和溫度調控系統，也將導致節能建筑不節能，價格調節機制無法發揮效用。提到進行了將近10年的供熱計量改革，仇保興認為，由于關起門來搞改革，中國已經繞了很大的彎路。“照搬水費、電費的收取模式，結果發現不符合國情。同時，供熱改革也遭遇到技術上的難題。由于熱費的分戶計量表雖然和電表、水表等功能相似，但影響供熱的因素卻相對復雜。仇保興舉例說，由于水質各不相同，經常出現讀數錯誤，所以推廣起來有一定的難度。