一、 供熱體制改革取得明顯成效
（一）供熱體制改革回顧
城鎮(zhèn)供熱是一項公共性很強的公用事業(yè)，冬季采暖是我國北方地區(qū)人民生活的基礎(chǔ)需求。我國機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)一直實行的是福利供熱，職工家庭采暖由單位交納采暖費。隨著住房制度和勞動人事制度改革，這種“用熱的不交費，交費的不用熱”的福利制度已明顯不適應(yīng)，出現(xiàn)了供熱收費難的問題，出現(xiàn)了供熱困難，群眾意見很大。這種嚴(yán)峻形勢引起了各級政府和社會各界的關(guān)注，成為全國人大、政協(xié)提案反映的主要問題之一。按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)“改革城鎮(zhèn)供熱體制應(yīng)抓緊試點，在試點的基礎(chǔ)上再行推開”的指示精神，2003年7月，建設(shè)部等八個部門聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導(dǎo)意見》，啟動了我國北方地區(qū)城鎮(zhèn)供熱體制改革工作。事隔兩年半，到2005年12月經(jīng)國務(wù)院同意，八部委再次聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革意見》文件。2006年在《國務(wù)院關(guān)于加強節(jié)能工作的決定》中，又明確將推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革工作作為建立健全節(jié)能保障機(jī)制的一項重要內(nèi)容。要求加快城鎮(zhèn)供熱商品化、貨幣化，將熱費補貼由“暗補”變“明補”，與此同時，加強供熱計量，推進(jìn)按用熱量計量的收費制度，逐步淘汰按面積計量的收費制度。完善供熱價格形成機(jī)制，切實解決節(jié)能不節(jié)錢的問題，推動建筑節(jié)能工作。近年來國家一直在加大推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革工作的力度。
（二） 供熱體制改革取得的成效
1、中國北方地區(qū)大部分城市已經(jīng)實行采暖補貼 “暗補”變“明補”，效果明顯。目前，天津等9個省、自治區(qū)、直轄市己經(jīng)基本上完成了熱費制度改革，實行了采暖費補貼“暗補”變“明補”。北方地區(qū)132個地級以上城市中己有84個已實行了“暗補”變“明補”改革，占地級以上城市的63.6%。各地實施熱費制度改革后職工家庭直接向供熱企業(yè)交費，普遍建立了與生活用電、用水一樣的“誰用熱、誰交費”的機(jī)制。凡是實施了熱費制度改革的地方，長期存在的城市供熱收費難的問題得到了明顯改變，熱費收繳率一般都由過去的60%～70%，提高到90%以上，這也為城市供熱行業(yè)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。
2、各地政府高度重視城市低收入群體的采暖保障問題，普遍實施了冬季采暖保障措施，并逐步使其制度化。為保障城市低收入群體的冬季采暖，多數(shù)城市是由政府撥出專款，對享受城市最低生活保障線的家庭和其他低收入生活困難家庭，按不同比例給予采暖補貼，建立起對低收入困難家庭的采暖保障制度的雛形。天津市、大連市已將城鎮(zhèn)困難家庭的采暖保障納入了社會保障體系。沈陽、鞍山等一些城市，建立了城市供熱保障金，從市、區(qū)兩級財政中撥出專款，對低保戶給予了采暖補貼。青海省政府每年從中央對其轉(zhuǎn)移支付中撥出專項資金，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)不同情況，確定省、地、州政府的不同配比額，用于對全省的低保戶的采暖補貼。山西省政府專門出臺文件規(guī)定對低保戶冬季采暖給予補貼。這些都在不同程度上解決或緩解了城市低保戶的采暖交費困難，基本保證了城鎮(zhèn)困難家庭的冬季采暖。
3、各地區(qū)普遍開展了供熱計量的試點和示范工程，在提高供熱設(shè)施和管理水平、節(jié)能降耗、創(chuàng)建新的管理機(jī)制等方面進(jìn)行了有益的探索。目前，北方地區(qū)已有30多個城市進(jìn)行了供熱計量試點，試驗面積達(dá)到近800萬平方米。比如天津市在去年200萬平方米的供熱計量試點范圍基礎(chǔ)上，今年又?jǐn)U充到300萬平方米，并且開始按熱計量進(jìn)行收費１本┮蒼謖飧霾膳?謖?詼?24萬平方米的政府機(jī)關(guān)辦公樓等公用建筑進(jìn)行供熱計量收費試點。中央國家機(jī)關(guān)由國務(wù)院國管局相繼在部委所屬的職工住宅建筑中進(jìn)行供熱計量試點從實施供熱計量試點的效果看，已取得了三個方面的明顯效果：一是與建筑節(jié)能相結(jié)合的供熱計量和供熱系統(tǒng)節(jié)能改造，可明顯降低建筑耗熱量。天津市的實踐證明，在50％節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的建筑中，實施供熱計量和系統(tǒng)節(jié)能改造后，單位建筑面積平均耗熱量為23.69瓦，比全市平均耗熱量指標(biāo)34瓦，節(jié)能30%。二是實施供熱計量可以提高熱用戶行為節(jié)能的積極性。在熱計量收費住戶中，多數(shù)住戶主動加裝雙層窗戶，而且隨意開窗戶的少了。蘭州市榆中縣實行熱計量收費比按面積熱費下降了30～40％，可以收到節(jié)能又省錢的效果顯著。三是實施供熱計量可以推進(jìn)建筑節(jié)能工作的開展。
二、 加強按熱計量收費改革，全面推進(jìn)供熱節(jié)能
（一）“十一五”國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃要求“十一五”期間全國單位GDP能耗要從2005年的1.22噸標(biāo)煤/萬元，下降到0.98噸標(biāo)煤/萬元，比“十五”期末降低20%。全國要節(jié)約2.4億噸標(biāo)煤，其中建筑節(jié)能要達(dá)到1.01億噸標(biāo)煤占40%。供熱采暖至少三分之一的任務(wù)指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，全國目前供熱采暖耗能全年約為1.3億噸標(biāo)煤，占全社會總能耗的10%，北方地區(qū)約占總能耗的20%。
（二）國務(wù)院關(guān)于加強節(jié)能工作的決定（國發(fā)〔2006〕28號）第三十三條明確提出了“推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革。加快城鎮(zhèn)供熱商品化、貨幣化，將采暖補貼由“暗補”變“明補”，加強供熱計量，推進(jìn)按用熱量計量收費制度。完善供熱價格形成機(jī)制，有關(guān)部門要抓緊研究制定建筑供熱采暖按熱量收費的政策，培育有利于節(jié)能的供熱市場。因此，需要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅持深化供熱體制改革，全面推進(jìn)供熱節(jié)能工作。
（三）建設(shè)部制定了《關(guān)于推進(jìn)供熱計量的實施意見》（建城[2006]159號）提出了推進(jìn)供熱計量的目標(biāo)和實施供熱計量的技術(shù)措施：
推進(jìn)供熱計量的目標(biāo)：1、要從政府機(jī)關(guān)和公共建筑做起，全面實施供熱計量工作，建立和完善供熱計量收費機(jī)制，有條件的地區(qū)應(yīng)從今年開始實施熱計量收費。2、新建供熱系統(tǒng)必須滿足熱計量技術(shù)要求，既有供熱系統(tǒng)原則上應(yīng)在2-4年內(nèi)通過技術(shù)改造達(dá)到熱計量要求。3、2006年采暖季前各地應(yīng)選擇一定數(shù)量的政府機(jī)構(gòu)辦公樓等建筑進(jìn)行供熱計量改造；2008年采暖季前，政府機(jī)構(gòu)辦公樓等建筑原則上應(yīng)全部完成供熱計量改造，達(dá)到熱計量的要求。4、新建建筑的熱計量設(shè)施必須達(dá)到工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定要求，不符合相關(guān)供熱計量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定要求的不得驗收和交付使用。5、2006年開展既有非節(jié)能建筑節(jié)能和采暖系統(tǒng)熱計量改造試點，“十一五”期間大城市要完成熱計量改造的35%，中等城市完成25%，小城市完成15%。
實施供熱計量的技術(shù)措施：供熱計量包括供熱采暖系統(tǒng)的熱源、熱力站、
建筑物以及用戶供熱量和用熱量的計量。新建建筑和既有建筑改造必須執(zhí)行國家建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到建筑節(jié)能要求，并具備熱計量及室溫調(diào)控功能。供熱采暖系統(tǒng)應(yīng)達(dá)到可調(diào)控和分段計量的技術(shù)要求。1、室外供熱系統(tǒng)的熱源、熱力站、管網(wǎng)、建筑物必須安裝計量裝置和水力平衡、氣候補償、變頻等調(diào)控裝置。2、新建建筑室內(nèi)采暖系統(tǒng)應(yīng)安裝計量和調(diào)控裝置，包括：戶用熱表或分配式計量等裝置、水力平衡、散熱器恒溫閥等裝置，并達(dá)到分戶熱計量的要求，經(jīng)驗收合格后方可交付使用。3、既有非節(jié)能建筑及其供熱采暖系統(tǒng)的改造應(yīng)同步進(jìn)行，達(dá)到節(jié)能建筑和熱計量的要求。4、既有建筑采暖系統(tǒng)的計量改造，在樓前必須加裝計量裝置，室內(nèi)采暖系統(tǒng)應(yīng)根據(jù)實際系統(tǒng)情況選擇不同的計量形式，包括戶用熱表或分配式計量等裝置。5、政府機(jī)構(gòu)辦公樓等公共建筑應(yīng)按供熱計量要求進(jìn)行改造，必須加裝熱量總表和調(diào)控裝置，室內(nèi)系統(tǒng)應(yīng)安裝溫度調(diào)節(jié)裝置。
三、重點工作
（一）進(jìn)一步加大供熱體制改革力度，全面推進(jìn)熱費制度改革
大力推進(jìn)供熱商品化、貨幣化，實現(xiàn)采暖費補貼由“暗補”向“明補”的轉(zhuǎn)變。，按照國務(wù)院建設(shè)部等八部門的要求，今年要基本完成熱費制度的改革，目前北方地區(qū)雖然已有進(jìn)2/3的城市進(jìn)行了收費制度改革，但是還有1/3城市沒有進(jìn)行這項改革，需要進(jìn)一步提高認(rèn)識，在今年進(jìn)行“暗補”變“明補”。還要進(jìn)一步完善采暖費補貼政策，統(tǒng)籌考慮各類人群的補貼標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法，保證補貼的合理化；制定并落實相關(guān)配套政策措施，切實保障低收入困難群體的冬季采暖。同時各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，完善社會保障制度，有條件的可以將此納入當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ象w系。 
（二）切實抓好供熱按熱計量收費
1、研究制定《城鎮(zhèn)供熱價格暫行管理辦法》，深入研究適應(yīng)熱計量需求的收費管理模式，適應(yīng)不同熱計量方式的要求。在新建建筑、公共建筑和政府機(jī)關(guān)辦公建筑實施按熱計量收費。
2、進(jìn)一步研究修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)完善技術(shù)規(guī)范。組織對有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的編寫和修訂，開展對熱計量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的編寫、修訂工作，形成有關(guān)熱計量的強制性標(biāo)準(zhǔn)，建立起完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，保證熱計量工作的順利開展。
3、總結(jié)中央和地方的熱計量經(jīng)驗，適時召開“全國供熱計量與收費經(jīng)驗交流會”。對天津、北京等實施熱計量收費試點經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，包括進(jìn)展情況，計量結(jié)果，收費政策等，召開“全國供熱計量與收費經(jīng)驗交流會”，進(jìn)一步推進(jìn)工作。
4、加強宣傳和培訓(xùn)工作，進(jìn)行正確地輿論引導(dǎo)，爭取群眾對實施供熱計量收費的理解和支持；要針對管理部門、設(shè)計人員和施工審查人員進(jìn)行專門培訓(xùn)，保證熱計量標(biāo)準(zhǔn)的正確理解和有效執(zhí)行。
5、提出對新建建筑熱計量設(shè)計、施工、驗收形成監(jiān)管機(jī)制的意見。著重把好新建建筑關(guān)口，嚴(yán)格要求新建建筑供熱系統(tǒng)要嚴(yán)格按照熱計量的要求進(jìn)行設(shè)計、施工和驗收，室內(nèi)采暖系統(tǒng)應(yīng)安裝熱計量裝置和溫控閥，而不是僅僅預(yù)留位置。進(jìn)一步完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，在設(shè)計、施工和驗收等環(huán)節(jié)，增加供熱系統(tǒng)節(jié)能和熱計量內(nèi)容，保證新建建筑必須按照熱計量標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行建設(shè)，對不符合條件的，不得進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。
（三）研究供熱立法
為推進(jìn)供熱市場行業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展，圍繞熱費制度和熱計量改革的進(jìn)行，開展供熱條例的起草編寫工作，包括供熱規(guī)劃、資質(zhì)管理、財產(chǎn)所有權(quán)和管理權(quán)、行業(yè)整合、價格管理、收費管理、合同管理、質(zhì)量管理、節(jié)能與環(huán)保管理、供熱安全及非集中供熱相關(guān)規(guī)定等內(nèi)容。通過供熱法規(guī)的建立，將供熱改革與供熱市場管理納入法制化軌道，形成企業(yè)依法供熱，熱用戶依法采暖，政府依法監(jiān)管的新秩序。
四、幾點認(rèn)識
（一）正確理解供熱按熱計量。熱向水、電、氣等商品一樣具有可計量性，但是熱也有自己的特性，就是在使用過程中具有傳導(dǎo)性，用戶用熱量的多少，受到住宅套型所在的部位和鄰室間傳熱影響相對較大。熱的這種特殊性決定了熱計量更適合于 “兩部制”的價格方式，即：即基本熱價＋計量熱價，可根據(jù)不同情況確定二者之間的比例。
（二）供熱按熱計量是系統(tǒng)計量。供熱計量包括供熱采暖系統(tǒng)的熱源、熱力站、建筑物以及用戶供熱量和用熱量的計量。計量工作要貫徹到每一個環(huán)節(jié)，作到每一個環(huán)節(jié)都要進(jìn)行能源消耗的計量，實現(xiàn)控制，達(dá)到節(jié)能的目標(biāo)。
（三）分戶計量有多種方式。計量方式可以一戶一表，也可以樓棟表加分配表，還有其他方式。德國大部分是在樓棟熱力入口安裝大表，每戶內(nèi)加熱分配表，但每戶必須安裝溫控閥，這種熱計量方式投資較少，在德國已經(jīng)是比較成熟的做法。技術(shù)是在不斷進(jìn)步的，我們要根據(jù)不同條件選用適用、可靠、經(jīng)濟(jì)的熱計量技術(shù)推進(jìn)熱計量工作。
（四）供熱改革有一個過程。國外供熱改革也經(jīng)歷了從不計量到計量的過程。這個過程會出現(xiàn)一些問題，通過與用戶的不斷磨合，討論熱價是否合理，然后不斷改進(jìn)。我國的供熱體制改革同樣也要經(jīng)歷這樣的過程。我們希望各地采取多種計量方式，但不管采取哪種計量方式，溫控閥是必須安裝的，它能調(diào)節(jié)用熱量，節(jié)約熱能。節(jié)約的熱通過收費體現(xiàn)出它的效益。要針對熱計量中出現(xiàn)的政策性和技術(shù)性問題，不斷完善計量收費政策，提高技術(shù)水平，使供熱計量既能讓群眾愿意接受，也能達(dá)到節(jié)能，又為用戶節(jié)約采暖費的目標(biāo)。
（五）通過節(jié)能實現(xiàn)節(jié)省采暖費用。隨著能源價格的上升，供熱的價格也將雖之上升，但是通過熱計量的措施，耗熱量下降，供熱節(jié)能的效果會顯現(xiàn)出來，百姓的采暖費支出也會明顯降下來。現(xiàn)在不少城市的住宅小區(qū)雖已經(jīng)安裝了分戶熱計量表，但基本上還是按面積收采暖費，真正按計量收費的比例還小。今后還要大力推動計量收費，因為只有真正實施了按熱計量收費，才能真正促進(jìn)用戶行為節(jié)能。
（六）引入合同能源管理（EMC）模式和運行機(jī)制。能源服務(wù)公司的模式和運行機(jī)制在外國是非常普遍的，此種模式和運行機(jī)制能促進(jìn)企業(yè)利用先進(jìn)的計量技術(shù)和融資渠道，投資供熱計量改造，我們要探索出合同能源管理在供熱節(jié)能方面的市場化運營機(jī)制，把熱用戶熱計量系統(tǒng)建立起來。EMC與供熱單位或者業(yè)主簽訂能源服務(wù)合同，投資改造供熱采暖系統(tǒng)，為用戶安裝溫控裝置、熱計量表等，對供熱采暖系統(tǒng)進(jìn)行管理，為供熱用戶計算熱費等。EMC從節(jié)能費用中或者收取管理費償還投資成本并獲取相應(yīng)的效益，用戶節(jié)省了采暖費有利益，供熱單位減少末端直接投入，提高了收費率且利用節(jié)能量擴(kuò)大供熱面積也有效益。引進(jìn)EMC可以說是多方獲利的好事，可促進(jìn)了節(jié)能改造和供熱行業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整。